Jahresgutachten 1991/92 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Deutscher Bundestag - 12. Wahlperiode Drucksache 12/1618
I
Einheit .. einzustellen. Es gibt zwar gute Grunde, die
IVlischfinanzierung generellzu reduzieren und gerade
das Strukturhillegesetz - gegen das im übrigen vor
dem Bundesverfassungsgericht geklagt wird - abzuschaffen.
Die jetzt angestrebte Lösung führt jedoch
dazu, daß sich zwar die Gesamtheit der alten Bundesländer
mit zusätzlichen 2,45 Mrd DM am Fonds
.Deutsche Einheit" beteiligen müßte, dadurch aber
nicht afle Länder entsprechend dem Verteilungsschlüssel,
der für den Fonds "Deutsche Einheit" festgelegt
worden ist, nänilich gemäß der Einwohnerzahl,
herangezogenwürden. Diebesonders finanzkräftigen
Länder Baden-Württemberg und Hessen, die bisher
keine Strukturhille erhalten haben, würden durch den
Wegfafl eben auch nicht belastet, während die strukturschwachen
Länder zusätzliche Beiträge leisten
müßten. Insbesondere hätten die Länder Bremen und
Saarland, die wegen ihrer Finanzschwäche zum
Fonds "Deutsche Einheit" nicht beitragen, nunmehr
Beiträge zu leisten.
334. Es spricht also auch unter diesen Aspekten alles
dagegen, das Volumen des Fonds •Deutsche Einheit"
zu erhöhen. Sollte sich zusätzlicher - unabweisbarer
- Finanzbedarf der neuen Bundesländer in den
kommenden Jahren ergeben, so sollte dieser unter
Beachtung der oben genannten Eckwerte (Ziffer 325)
für eine Reform des Finanzausgleichs über vertikale
Zuweisungen des Bundes abgedeckt werden. Die
stärkere Beteiligung der alten Bundesländer und ihrer
Gemeinden an der Finanzierung der Einheit kann
sachgerecht nur über eine Neuverteilung des Umsatzsteueraufkommens
gemäß Artikel 106 Abs. 4 GG erreicht
werden (JG 90 Ziffer 373). Im übrigen wird
durch das jetzt gewählte Verfahren eine anstehende
Reform des Finanzausgleichs 1995 erheblich belastet:
Den Ländern ist es bisher gelungen, ihren Finanzierungsbeitrag
in engen Grenzen zu halten. Mit einer
Reform des Finanzausgleichs und der vollen Einbeziehung
der neuen Bundesländer werden die alten Bundesländer
diese Strategie nicht fortsetzen können. Sie
werden vielmehr ab 1995 mit einer spürbareren Reduktion
ihrer Finanzausstattung rechnen müssen.
Sollte sich - was von seiten der Länder gelegentlich
prognostiziert wird - die Finanzlage des Bundes bis
1995 günstig entwickeln, zumal weil bei ihm das Potential
für Ausgabenkürzungen (zum Beispiel Verteidigung,
Berlinhille, Zonenrandförderung) größer ist,
dann würde dies bei der Neuverteilung des Umsatzsteueraufkommens
selbstverständlich berücksichtigt
werden. Freilich muß das Verfahren für die Neufestsetzung
der Beteiligungsquotenim Zuge einer Reform
des Finanzausgleichs auch verbessert werden. Die
Festsetzung der Beteiligungsquoten richtet sich nach
der Entwicklung der sogenannten Deckungsquoten,
in deren Bestimmung die "notwendigen Ausgaben"
und die "laufenden Einnahmen" des Bundes und der
Länder (sowie deren Gemeinden) eingehen. Diese
Leerfonneln müßten inhaltlich ausgefüllt werden.
Finanzierung der Transfers
335. Unabhängig von der Verteilung der Finanzierungslasten
auf die verschiedenen Ebenen im Staatsaufbau
müssen die Mittel für die Transfers von den
privaten Haushalten und Unternehmen in der alten
Bundesrepublik aufgebracht werden. Dabei geht es
darum, die Beanspruchung des Bruttosozialprodukts
in den alten Bundesländern zugunsten der neuen zurückzudrängen
und dabei die konsumtive Verwendung
zugunsten der investiven zu reduzieren. Die er·
forderlichen Finanzmittel können im Prinzip auf drei
Wegen aufgebracht werden: durch Kreditaufnahme,
durch Ausgabenkürzungen oder Ausgabenumschichtungen
sowie durch Steuer- und Abgabenerhöhungen.
Diese drei Finanzierungsaltemativen unterscheiden
sich einmal in ihren interpersonellen und intertemporalen
Verteilungswirkungen, zum anderen aber auch
in den Wirkungen auf Stabilität, Beschäftigung und
Wachstum.
336. Der Sachverständigenrat hat in seinem letzten
Jahresgutachtenim einzelnen dargelegt, daß die Defizitquote
von 5 vH, wie sie sich damals für die Jahre
1991 bis 1995 abzeichnete, auf 1';" vH bis höchstens
2 vH zurückgeführt werden müsse (JG 90 Ziffern
381 ff.). Für die damit verbundene Reduktion der Kreditaufnahme
wurden folgende - auch heute noch
geltende - Gründe genannt: die steigende Zinsbelastung
der öffentlichen Haushalte, die negativen Wirkungen
auf Wachstum und Stabilität sowie der Vertrauensverlust
auf deninternationalen Finanzmärkten
(JG 90 Ziffer 355). Der erforderliche Konsolidierungsbeitrag
sollte durch strenge Ausgabendisziplin auf allen
Ebenen erzielt werden; Steuer- und Abgabenerhöhungen
sollten wegen der damit verbundenen negativen
Wirkungen auf Leistungsbereitschaft und Investitionen
nach Möglichkeit vermieden werden. Dieses
Konsolidierungsmodell ging davon aus, daß in
Westdeutschland die öffenilichen Ausgaben auf aflen
Ebenen nur noch mit einer Rate von 3,5 vH pro Jahr
(statt bis dahin 6 vH) steigen dürften. Der Bundeshaushalt
1992 und die Finanzplanung des Bundes für
die Jahre 1991 bis 1995 folgen im Prinzip diesem Kurs,
indem die Ausgabensteigerungen für die Jahre bis
1995 im Durchschnitt auf 2,3 vH pro Jahr begrenzt
werden sollen. Bei den westdeutschen Ländern und
ihren Gemeinden liegen die Steigerungsraten jedoch
nach wie vor höher.
337. Um die Konsolidierungsaufgabe, vor der die öffentlichen
Haushalte in den nächsten Jahren stehen
werden, abschätzen zu können, skizzieren wir im folgenden
eine mögliche Entwicklung des Sozialprodukts
und des gemeinsamen Haushalts der Gebietskörperschaftenin
der Abgrenzung der Finanzstatistik.
Wegen der unterschiedlichen Entwicklung der Einnahmen
und Ausgaben werden die Länder (und deren
Gemeinden) in Westdeutschland und Ostdeutschland
getrennt ausge~esen. Beim Bundeshaushalt wird dagegen
- anders als noch im Vorjahr (JG 90 Ziffer
349) - nicht zwischen einem westlichen und östlichen
Teil getrennt, weil dies ökonomisch nicht mehr sinnvoll
ist. Für das Jahr 1992 legen wir die Ergebnisse
unserer Prognose zugrunde.
Für Westdeutschland nehmen wir für den Zeitraum
von 1992 bis 1996 einen Zuwachs des nominalen Bruttosozialprodukts
von 6 vH jährlich an. Die Steuereinnahmen
werden ausgehend von der Steuerquote für
1991 geschätzt. Für die sonstigen Ausgaben des Bun-
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