Jahresgutachten 1991/92 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

529. Das heute zur Verfügung stehende Instrumentarium
der Arbeitsmarktpolitik ist für das alte Bundesgebiet
entwickelt und dort erprobt worden. Zur Bewältigung
der Probleme auf dem Arbeitsmarkt in den
neuen Bundesländern kommt es in bisher ungekannten
Dimensionen zum Einsatz und verändert damit
seine Qualität. Während bislang im alten Bundesgebiet
der gezielte Einsatz von Maßnahmen zur Überwindung
konkreter Hindernisse bei der Integration
von Problemgruppen in den Arbeitsmarkt im Vordergrund
stand, geht es beiArbeitsbeschaffungsmaßnahmen
in den neuen Bundesländern vorwiegend darum,
große Gruppen von Arbeitnehmern, oft ganze Belegschaften,
in einer vorläufigen Beschäftigung aufzufangen.
Grundsätzlich ist das Ziel von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmenzwarimmer,
Motivation und Qualifikation
der Arbeitnehmer zu erhalten und ihnen darüber
hinaus neue Kenntnisse und Fertigkeiten zu vermitteln.
Primär geht es derzeit jedoch darum, den
Übergang in die offene Arbeitslosigkeit zumindest für
eine gewisse Zeit hinauszuschieben.
Neu ist auch, daß als Träger von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
in großem Umfang eigene Beschäftigungs-
und Qualilizierungsgesellscbalten ("Gesellschaften
zur Arbeitsförderung, Beschäftigung und
Strukturentwicklung U , kurz: "ABS-Gesellschaften")
gegründet werden. Derzeit entsteht ein flächendekkendes
System von ABS-Gesellschaften. So ist in
Sachsen unter der Bezeichnung "Aufbauwerk im
Freistaat Sachsen" mit Beteiligung der öffentlichen
Hand (Freistaat Sacbsen und Treuhandanstalt), der
Gewerkschaften, der Arbeitgeber und anderer Gesellschafter
(darunter Industrie- und Handelskammern
und die Dresdner Bank) eine Trägergesellschaft
geschaffen worden, die ihrerseits in allen elf Arbeitsamtsbezirken
des Landes regionale Trägergesellschaften
einrichten soll, die dann wiederum die Aktivitäten
der einzelnen ABS-Gesellschaften koordinieren.
Hier entstehen organisatorische Strukturen von
politischem Gewicht, bei denen nicht abzusehen ist,
welche Wirkung sie in Zukunft noch entfalten werden.
Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen werden in den
neuen Ländern nicht wie herkömmlich als flankierende
Hilfe zur Erleichterung der Anpassung an die
Erfordernisse des Arbeitsmarktes gesehen, sondern
als Alternative zur finanziellen Unterstützung der Arbeitslosen
durch Arbeitslosengeld. Allerdings kann
nur eine Minderheit derer, die ihren Arbeitsplatz verlieren,
durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen aufgefangen
werden.
530. Die im Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
beschäftigten Arbeitnehmerbilden heute bereits
ein nicht mehr unbeachtliches Segment des Gesamtangebots
auf dem Arbeitsmarkt. Charakteristisch
für dieses Marktsegment ist, daß die Entlohnung der
Arbeitnehmer hinter der in anderen Bereichen nicht
zurücksteht, die für den Träger der Maßnahme relevanten
Arbeitskosten abernur einen kleinen Bruchteil
der Löhne ausmachen oder sogar ganz entfallen. Die
Problematik des zweiten Arbeitsmarktes liegt darin,
daß die Träger von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen,
vor allem die ABS-Gesellschaften, in Wettbewerb mit
privaten Unternehmen treten, und zwar in zweierlei
Hinsicht, auf dem Arbeitsmarkt und auf dem Markt
Deutscher Bundestag - 12. Wahlperiode Drucksache 12/1618
der angebotenen Güter und Leistungen. Sie haben
einen zweifachen Wettbewerbsvorteil. In dem Maße,
in dem sie von den Arbeitskosten entlastet sind, kommen
sie mit entsprechend niedrigeren Preisen aus.
Zugleich können sie den Arbeitnehmern Löhne bieten,
die nicht niedriger, in manchen Fällen sogar höher
sind als die der nicht in entsprechender Weise
begünstigten Unternehmen.
531. Wettbewerbsverzerrungen durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
sind unerwünscht. Deswegen
macht das Arbeitsförderungsgesetz die Gewährung
von Zuschüssen davon abhängig, daß ndie Arbeiten
sonst nicht oder erst zu einem späteren Zeitpunkt
durchgeführt würden" (§ 91 Abs. 2 AFG); es muß sich
also um zusätzliche Leistungen handeln, die ohne die
Maßnahme im gegenwärtigen Zeitpunkt überhaupt
nicht zustande kämen; außerdemverlangt das Gesetz,
daß die Arbeiten im öffentlichen Interesse liegen. Daß
es sich um zusätzliche Leistungen im angegebenen
Sinne handelt, kann auf zweierlei Weise begründet
werden. Zum einen kann es sich um Leistungen handeln,
für die gar kein anderer Anbieter zur Verfügung
steht; zum anderen kann es sein, daß die Leistungen
ohne die Arbeitsbeschaffungsmaßnahme nicht finanziert
werden könnten.
Der erste Fall dürfte selten sein; für typische Leistungen
von ABS-Gesellschaften wie Demontage von Betriebsanlagen,
Gebäudesanierung, Beseitigung von
Altlasten mögen zwar zunächst Anbieter fehlen. Doch
würde die Aussicht auf Vergabe von Aufträgen ein
Betätigungsfeld für bestehende Unternehmen eröffnen,
die sich spezialisieren und in professioneller
Weise den jeweiligen Aufgaben widmen könnten.
Durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wird der
Marktzugang von vornherein versperrt.
Der zweite Fall liegt beispielsweise vor, wenn eine
Kommune über Arbeitsbeschaffungsmaßnalunen
Bauarbeiten durchführen läßt, für die sie sonst keine
Mittel hätte. Auch dann handelt es sich um eine zusätzliche
Leistung; es gibt zwar private Anbieter, aber
ihnen entgeht kein Auftrag, weil die Bauarbeiten
ohne die Maßnahme unterbleiben würden. Ob eine
Leistung tatsächlich in diesem Sinne zusätzlich ist,
läßt sich allerdings im Einzelfall schwer überprüfen.
Zwischen der Zusätzlichkeit einer im Rahmen von
Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen erbrachten Leistung
und dem öffentlichen Interesse daran besteht
ein Spannungsverhältnis. Je dringender das öffentliche
Interesse ist, desto eher ist zu vermuten, daß die
Leistung auch ohne Arbeitsbeschaffungsmaßnahme
zustande käme.
Davon abgesehen wird deutlich, daß die Arbeitsbeschaffungsmaßnahme
in diesem Fall letztlich auf eine
Subventionierung der Gemeinde durch die Bundesanstalt
für Arbeit hinausläuft. Es wäre sinnvoller,
wenn die dafür eingesetzten Mittel der Gemeinde
unmittelbar zur Verfügung stünden. Sie könnte dann
Aufträge vergeben, die die private Wirtschaftstätigkeit
anregen; bei Vergabe der Arbeiten an private
Unternehmen wäre zudem mit höherer Effizienz zu
rechnen. Öffentliche Mittel werden bier fehlgeleitet:
Bundesmittel, die über den Zuschuß an die Bundesanstalt
für Arbeit fließen, würden auch unter arbeitsmarktpolitischen
Gesichtspunkten besser direkt den
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