Jahresgutachten 1991/92 - Sachverständigenrat zur Begutachtung ...

Drucksache 12/1618 Deutscher Bundestag - 12. Wahlperiode
zum 1. Januar 1993 den Abbau sämtlicher Grenzkontrollen
zu erreichen.
406. Die Mitgliedsländer haben sich nunmehr entschieden,
tür eine Übergangszeit von 1993 bis 1996
grundsätzlich am bisherigen Besteuerungsverfahren
festzuhalteo, die Grenzkontrollen aber aufzuheben
und die dennoch für erforderlich gehaltenen Kontrollen
der innergemeinschaftlichen Warenströme in Zolllager
(spezielle Verbrduchsteuern) oder in den Unternehmenssektor
(:tv1ehrwertsteuer) zu verlagern.
Ueferungen von Gütern, die einer speziellen Verbrauchsteuer
unterliegen, werden aus dem Ursprungsland
steuerfrei in ausländische Zollager geliefert
und dort mit der im Verbrauchsland geltenden
Steuer belegt. Diese Regelung garantiert - trotz weiterhin
unterschiedlicher Steuersätze - die Wettbewerbsneutralität
und die Aufteilung des Steueraufkommens
nach dem Verbrauch. Die Belastungen des
grenzüberschreitenden Handels und die damit verbundenen
Kosten dürften dadurch im Vergleich zu
den heutigen Grenzkontrollen keineswegs verringert
werden. Sogar das Gegenteil ist möglich, was entscheidend
davon abhängt, wo und in welcher Zahl
solche Zollager eingerichtet werden.
Bei der Mehrwertsteuer wären Grenzkontrollen aus
wettbewerbspolitischen Gründen nicht erforderlich,
solange sich der Güteraustausch zwischen steuerpflichtigen
Unternehmen abspielt. Der Vorsteuerabzug
garantiert in diesem Fall, daß miteinander konkurrierende
Güter stets mit der gleichen, nämlich mit
der Steuer des Verbrauchslandes belastet werden. Allerdings
würde - wegen des Vorsteuerabzugs - in
jedem Land nicht mehr der Verbrauch, sondern die
Wertschöpfung belastet. Wie sich das Steueraufkommen
verteilt, hängt ab von den Außenhandelssalden
{bei steuerpflichtigen Leistungen}, den Unterschieden
in den nationalen Steuersätzen und den Wertschöpfungsquoten
(JG 89 Ziffern 442 ff.).
Wesentliches Argument für die Übergangsregelungen
ist offenbar, daß nur auf diese Weise garantiert
werden kann, daß das Steueraufkommen aus der
.tvlehrwertsteuer und aus den speziellen Verbrauchsteuern
gemäß dem nationalen Verbrauch auf die
Partnerländer aufgeteilt wird.
407. Grundsätzlich ist zu fordern, die Aufkommensverteilung
in einer Weise zu regeln, daß die administrativen
Belastungen für grenzüberschreitende
Transaktionen so gering wie möglich gehalten werden.
Nur so können die durch die Öffnung der Grenzen
ermöglichten Wohlfahrtsgewinne in vollem Umfdng
realisiert werden (JG 89 Ziffer 426). Die jetzt
gewählte Übergangsregelung widerspricht dem in
eklatanter Weise. Sie kann nur mit erheblichem administrativen
Aufwand praktiziert werden, da sämtliche
umsatzsteuerpflichtige Unternehmen im Inland ihre
lieferungen aus EG-Partnerländern den Finanzbehörden
anmelden und dann versteuern müssen. Da
hier mit Steuerhinterziehung zu rechnen ist, sind auch
entsprechende Kontrollen der Finanzbehörden erforderlich,
die wohl nur bei Amtshilfe durch die Finanzbehörden
der lieferländer effizient durchgeführt werden
können. Der Exporteur kann die Steuerbefreiung
nur in Anspruch nehmen, wenn er an ein steuerpflich-
tiges oder steuerbefreites Unternehmen in einem anderen
Mitgliedsstaat liefert. Voraussetzung für die
Steuerbefreiung bUden somit die tatsächliche grenzüberschreitende
lieferung und die Identifikation des
Warenempfängers. Auch das bedeutet höheren Verwaltungsaufwand
für die Unternehmen.
408. Sonderregelungen gelten ab 1993 für die Besteuerung
neuer Fahrzeuge und für den Versandhandel.
In beiden Fällen werden Waren direkt an die Endverbraucher
geliefert. Solche Direktimporte sollen in
Zukunft zwar generell mit den Steuern des Ursprungslandes
belastet werden, so daß sich Grenzkontrollen
erübrigen. In den genannten Fällen soll
jedoch die Besteuerung nach dem Bestimmungslandprinzip
weiterhin gelten: Die Güter bleiben im Ursprungsland
steuerfrei und werden am Wohnort des
Käufers mit den dort geltenden Steuern belegt. Beider
Sonderregelung für den Versandhandel ist zu bemängeln,
daß für die Steuererklärungen nicht die Finanzbehörden
im Ursprungsland zuständig sind, sondern
daß Versandhäuser in jedem Land, in das sie liefern,
einen Steueragenten bestellen müssen, der für die
ordnungsgemäße Versteuerung der lieferung gegenüber
der jeweiligen Steuerbehörde im Empfängerland
verantwortlich ist. Auch die Besteuerung neuer Kraftfahrzeuge
soll im Empfängerland vorgenommen werden.
Da generell Zulassungspflicht bestebt, dürfte
dies kaum technische Probleme aufwerfen. Angesichts
der hohen Zahl von Autoverkäufen und dem
Erfordernis, im einzelnen nachzuweisen, ob es sich
um ein neues Auto (Erstzulassung vor weniger als drei
Monaten, böchstens 3 000 km Fahrleistung) handelt,
ist jedoch erheblicher Nachweisaufwand bei den
Marktbeteiligten und hoher Kontrollaufwand bei den
Steuerbehörden zu erwarten. Die Gefahr der Steuerhinterziehung
dürfte groß sein.
409. Mit der Übergangsregelung bei der Mehrwertsteuer
ist also ein Verfahren eingeführt worden, das
die administrativen Belastungen eindeutig den am innergemeinschaftlichen
Handel beteiligten Unternehmen
und im Falle der Besteuerung von Kraftfahrzeugen
auch den Konsumenten anlastet. Die mit der Öffnung
der Grenzen in Europa angestrebte Integration
der Ivlärkte wird damit nicht vorangetrieben. Es bleibt
auch durchaus fraglich, ob der dadurch erforderlich
werdende Kontrollaufwand nicht sogar noch höhere
Kosten verursachen wird, als sie mit den heutigen
Grenzkontrollen verbunden sind.
410. Nun könnte man sich mit dieser Regelung vielleicht
noch zufriedengeben, weil sie zeitlich begrenzt
nur bis 1996 gelten soll. Es besteht aber eine ganz
andere Gefahr: Wenn man nach 1996 - möglicherweise
nach einer weiteren Angleichung der Steuersätze
- die Besteuerung nur noch im Ursprungsland
betreiben will, gleichzeitig aber die Aufteilung des
Steueraufkommens nach dem Verbrauch gewährleistet
sein soll, wird man nicht umhin kommen, ein
Clearing-Verfahren einzuführen. Es spricht vieles dafür,
daß man dann ein Clearing auf der Basis des schon
erprobten Meldeverfahrens des Übergangssystems
praktizieren wird und vielleicht auch am ehesten politisch
durchsetzen kann. Das aber würde langfristig
eine bürokratische Kontrolle grenzüberschreitender
Lieferungen im europäischen Binnenmarkt bedeuten,
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