Deutscher Bundestag Entwurf des Gesamtberichts

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Enquete Gesamtbericht Stand 8.4.2013: Teil B: Projektgruppe 1
Auf den Finanzmärkten ist eine dauerhaft hohe Staatsverschuldung in der Regel mit einem Vertrauensverlust der
privaten Kapitalgeber verbunden. Ein Staat nimmt Schulden gegen die Ausgabe von Staatsanleihen auf, deren
Verzinsung eine Risikoprämie beinhaltet. Diese Prämie ist umso größer, je höher die Finanzmärkte die
Konkurswahrscheinlichkeit eines Staates einschätzen. Kann ein Land seine Zins- und Tilgungszahlungen nicht
mehr erfüllen, weil die Risikoprämie für die notwendige Aufnahme neuer Schulden zu hoch ist, droht
letztendlich ein Staatsbankrott. Eine Rückführung der Schulden ist daher für ein Land unerlässlich, um auch
künftig weiterhin Zugang zu den internationalen Kapitalmärkten zu erhalten. 73 Auch hierauf wird in Abschnitt
Abschnitt 4.2 „Demografische Herausforderungen für die Finanzpolitik“ näher eingegangen.
Bezüglich der Höhe der Staatsverschuldung deuten empirische Studien mehrheitlich darauf hin, dass sich eine zu
hohe Staatsverschuldung negativ auf das Wachstum einer Volkswirtschaft auswirkt. Dieser Effekt wird in der
Finanzpolitik oft unterschätzt, weil kurzfristige Konjunkturmaßnahmen möglicherweise kurzfristiges
„Wachstum auf Pump“ erzeugen können. 74 Zwischen den Größen Staatsverschuldung und BIP-Wachstum zeigt
sich ein nichtlinearer Zusammenhang: Ab einer bestimmten Schuldenquote wird ein negativer Effekt auf die
Wachstumsrate verzeichnet. Als Wendepunkt beziffern jüngere Studien einen Verschuldungsgrad von in etwa
90 Prozent des nominalen BIP, wobei Schätzungen für die Mitgliedsstaaten des Euroraums darauf hinweisen,
dass dieser Punkt bereits bei einer Schuldenquote von 70 bis 80 Prozent des nominalen BIP einsetzt. 75 Der Wert
könnte noch niedriger liegen, wenn ökonomische Akteure ihre Erwartungen anpassten (Lucas-Kritik) und schon
bei Schuldenquoten von 50 bis 60 Prozent die Wahrscheinlichkeit anstehender Steuererhöhungen oder
Ausgabenkürzungen deutlich größer bewerteten.
Nicht zuletzt bedeutet eine dauerhaft hohe Staatsverschuldung, dass für die Regierung der Handlungsspielraum
für eine Neuverschuldung in Krisenzeiten erheblich eingeschränkt wird. Hier wirkt zusätzlich die
Schuldenbremse begrenzend, die in der aktuellen Ausgestaltung nur einen geringen Spielraum für eine
diskretionäre antizyklische Fiskalpolitik bietet. 76 Infolge der jüngsten Wirtschafts- und Finanzkrise ist die
Schuldenquote in Deutschland von 66,3 Prozent im Jahr 2008 auf 83,2 Prozent im Jahr 2010 gestiegen.
Budgetbelastend waren hierbei neben den Rettungsmaßnahmen für den Bankensektor und den beiden
Konjunkturpakten die mit den automatischen Stabilisatoren verbundenen Steuerausfälle und höheren
Transferausgaben. Umso wichtiger ist es, dass die Regierung auch in zukünftigen Krisen diskretionäre
Maßnahmen ergreifen kann. Eine Analyse von Aizenman und Jinjarak 77 zeigt, dass die staatlichen Konjunkturund
Rettungspakete für den Bankensektor in den Jahren 2009 und 2010 in denjenigen Ländern am
umfangreichsten waren, in denen vor der Krise ein vergleichsweise großer finanzpolitischer Spielraum bestand. 78
der dauerhaft notwendigen Erhöhung der Primärsalden. Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2011).
73
Vgl. Eaton, Jonathan; Gersovitz, Mark (1981). Debt with Potential Repudiation.
74
Vgl. Nordhaus, William D. (1975). The Political Business Cycle.
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Reinhart und Rogoff haben 20 entwickelte Volkswirtschaften im Zeitraum zwischen 1946 und 2009
untersucht und zeigen, dass eine öffentliche Schuldenquote ab einer Höhe von 90 Prozent des nominalen BIP im
Durchschnitt (Median) mit einer um 4 Prozentpunkte (1 Prozentpunkt) niedrigeren Wachstumsrate einhergeht.
Unter diesem Schwellenwert besteht nur ein schwacher Zusammenhang zwischen Schuldenquote und
Wachstum. Vgl. Reinhart, Carmen M.; Rogoff, Kenneth S. (2010). Growth in a Time of Debt. Zu einem
ähnlichen Ergebnis kommen Kumar und Woo in einer Panelanalyse über 38 entwickelte und aufstrebende
Volkswirtschaften für den Zeitraum 1970 bis 2007. Vgl. Kumar, Manmohan S.; Woo, Jaejoon (2010). Public
Debt and Growth. Schätzungen für den Euroraum von Checherita und Rother lassen anhand der ermittelten
Konfidenzbänder darauf schließen, dass der Wendepunkt, der zu einem negativen Wachstumseffekt führt, bereits
bei einer Schuldenquote von 70 bis 80 Prozent des nominalen BIP liegt. Vgl. Checherita, Cristina; Rother,
Philipp (2010). The Impact of High and Growing Government Debt on Economic Growth.
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Horn et al. erhalten bei einer Modellsimulation für die Jahre 2000 bis 2007 das Ergebnis, dass bei einem
früheren Wirken der Schuldenbremse das BIP in diesem Zeitraum um bis zu 2 Prozent niedriger gewesen wäre.
Wichtig hierfür dürfte das Verfahren zur Konjunkturbereinigung sein, mit dessen Hilfe das strukturelle Defizit
abgeleitet wird. So deuten die Resultate von Breuer und Büttner darauf hin, dass das mit Standardverfahren
ermittelte strukturelle Defizit in Deutschland in Zeiten konjunkturellen Abschwungs überschätzt, jedoch in
Aufschwungphasen unterschätzt wird. Vgl. Horn, Gustav A.; Niechoj, Torsten; Proano, Christian R.; Truger,
Achim; Vesper, Dieter; Zwiener, Rudolf (2008). Die Schuldenbremse; Breuer, Christian; Büttner, Thiess (2010).
Auf Sand gebaut.
77
Vgl. Aizenman, Joshua; Jinjarak, Yothin (2010). De facto Fiscal Space and Fiscal Stimulus.
78
Angesichts der Schuldenbremse wäre der Spielraum für eine diskretionäre Finanzpolitik selbst dann eng
begrenzt, wenn finanzpolitischer Spielraum bestünde. Dies liegt an der derzeitigen – nicht vom Grundgesetz
vorgegebenen – Ausgestaltung der Schuldenbremse. So böte eine höher als bisher angesetzte Budgetelastizität
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