Il controllo di gestione nell'amministrazione finanziaria ... - Magellano

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tarsi ad un insieme di strumenti tecnico-contabili, che pur ne costituiscono il necessario supporto, ma possa e debba giocare un ruolo fondamentale nel processo di innovazione delle amministrazioni. Partendo da un caso concreto di introduzione di un sistema evoluto e complesso di CdG in un’amministrazione centrale dello Stato, avviato già da alcuni anni ed ancora in fase di evoluzione, il volume intende offrire lo spunto per momenti di riflessione e confronto, ma anche, più operativamente, un’occasione di ispirazione per tutte le amministrazioni interessate o che intendono avviare processi analoghi. L’analisi qui proposta intende mostrare alcuni aspetti significativi del processo, iterativo e basato su una solida impostazione concettuale ed al contempo su un approccio del tipo learning by doing, attraverso il quale è stato progettato, introdotto e sviluppato il sistema di CdG. L’idea che ha ispirato la realizzazione del volume nasce dalla convinzione che il soffermarsi su di un’esperienza concreta, relativamente matura e sicuramente significativa nel panorama italiano, sia la modalità più efficace di diffusione e condivisione delle conoscenze nonchè una valida fonte di riflessioni sui percorsi di riforma già intrapresi, sui possibili sviluppi futuri e sugli errori, gli ostacoli e gli inevitabili ripensamenti che costellano i percorsi autenticamente innovativi. Questa pubblicazione è uno degli output editoriali del Progetto, che sono stati tutti concepiti col proposito di fornire esempi significativi, stimolare il dibattito fra gli operatori e favorire la sperimentazione concreta di sistemi per la misurazione, il controllo e la valutazione dei risultati. Lo specifico obiettivo di questo volume è quello di arricchire e completare le prospettive di analisi che hanno guidato la realizzazione del “Manuale Operativo per il Controllo di gestione”, del CD-ROM “Galleria delle esperienze” e, infine, del volume intitolato “Il Controllo di Gestione nelle Amministrazioni Centrali: esperienze italiane ed internazionali a confronto”, che raccoglie alcuni degli interventi di relatori italiani e 12 stranieri tenuti in occasione dei workshop organizzati dal Progetto. L’intento è di presentare prodotti utili all’operatore e complementari tra loro: il Manuale propone percorsi logici e metodologici, nonché indicazioni tecniche ed esempi concreti per l’attuazione del controllo di gestione; la Galleria raccoglie e testimonia, in modo più ampio, la gamma delle soluzioni adottate dalle amministrazioni; l’analisi dell’esperienza ministeriale approfondisce il tema in un comparto specifico e fornendo un quadro unitario, mentre la panoramica internazionale offre un ampliamento dell’orizzonte sia sul piano operativo, sia delle proposte metodologiche e di rielaborazione concettuale. L’amministrazione finanziaria ha recepito tempestivamente, fin dai primi anni ’90, l’esigenza di introdurre un sistema avanzato di CdG, con i relativi riflessi organizzativi, sui meccanismi operativi e sui sistemi informativi, profondendo nel progetto, o meglio nei vari progetti succedutisi negli anni, notevole impegno ed investendovi cospicue risorse materiali e, soprattutto, umane. Pur soffermandosi brevemente, ove utile all’intelligenza del discorso, su alcuni momenti salienti delle fasi del cammino evolutivo percorso finora, l’analisi offre un quadro della struttura organizzativa, dei sistemi informativi e contabili (sia dal punto di vista cognitivo che in relazione all’introduzione di nuove soluzioni tecnologiche) e dell’architettura del sistema di CdG, riferito, sostanzialmente e ove non diversamente specificato, all’anno 2001. Se, negli anni recenti, tutte le amministrazioni pubbliche sono state interessate da un processo di rinnovamento, il periodo in esame ha significato, per quella finanziaria, trasformazioni di grande rilievo e non ancora giunte ad un traguardo definitivo: l’avvio delle Agenzie fiscali ed il correlativo “snellimento” del Ministero, dapprima; la fusione nell’unico dicastero dell’economia e delle finanze, poi; l’informatizzazione e la reimpostazione dei rapporti tra cittadino-contribuente e fisco, infine, con tutte le correlate conseguenze sul piano organizzativo e del funzionamento. Tra queste, molte sono quelle rilevanti per il CdG, sistema tra- IL CONTROLLO DI GESTIONE NELL’AMMINISTRAZIONE FINANZIARIA DELLO STATO
sversale alle altre dimensioni e pervasivo: basti pensare alla creazione di nuove strutture deputate al controllo strategico e di gestione o alla trasformazione e riallocazione delle competenze in materia, o all’introduzione della contabilità civilistica nell’ambito delle agenzie. La complessità della struttura organizzativa, con i conseguenti riflessi sul sistema di CdG, e del processo evolutivo sperimentato dal Ministero delle finanze, anche prima della sua fusione nell’unico dicastero economico, hanno suggerito di soffermare l’analisi, dopo il necessario inquadramento nel più ampio contesto ministeriale, all’esperienza di una delle strutture di primo livello che ne fanno parte: l’Agenzia delle entrate. Si tratta, evidentemente, di una struttura che ha assunto l’attuale forma istituzionale soltanto in occasione della recente attuazione della riforma del Ministero prevista dal D.Lgs. 300/99. Ciò rende il caso più interessante, ma comporta anche di confrontarsi con una situazione in continua evoluzione e ancora non giunta ad un assestamento definitivo. Molte delle problematiche esaminate e degli strumenti nel concreto adottati, dunque, sono riferiti a situazioni transitorie e già al momento in cui queste note vengono redatte, sono state adottate nuove soluzioni ed altre ancora sono in corso di sperimentazione. Tra queste, ad esempio, con riferimento all’Agenzia delle entrate, si possono citare: la realizzazione di ulteriori livelli di integrazione tra sottosistemi informativi, come l’alimentazione automatica della procedura per l’allocazione delle risorse sui centri di responsabilità con i dati provenienti da quella per le risorse umane; l’elaborazione di un “piano strategico di Agenzia”; il pieno coinvolgimento nelle procedure di programmazione e controllo anche delle strutture qualificate centri di responsabilità di terzo livello; il completamento della ricostruzione della situazione dei cespiti patrimoniali immobiliari e la sua implementazione nei sistemi contabili; l’attivazione (avvenuta il 1° gennaio 2002) dei Centri Operativi di Pescara e Venezia; il completamento della riorganizzazione della struttura periferica dell’Agenzia, ossia della rete degli Uffici Locali. Inoltre, il sistema di CdG dell’Agenzia si è sviluppato a partire da quello, in corso di evoluzione al momento della trasformazione istituzionale, del Dipartimento delle entrate e, di conseguenza, ne riflette la generale impostazione ed architettura. Oltre alla finalità di garantire la continuità della gestione in una fase di cambiamento organizzativo, si è, evidentemente, tenuto conto della necessità di consentire la complessiva governance e l’interscambio di informazioni nell’ambito dell’intera amministrazione finanziaria. Le soluzioni adottate, quindi, riflettono il riconoscimento dell’esigenza di un elevato livello di integrazione tra i sistemi di programmazione e controllo delle agenzie fiscali e delle rimanenti strutture ministeriali, in primo luogo quelle deputate alla definizione ed implementazione delle scelte strategiche e di politica fiscale. Pertanto, l’analisi del caso dell’amministrazione finanziaria conferma quanto già osservato nella pratica di altre amministrazioni e quanto, da sempre, proposto dalla dottrina: il sistema di CdG vive nell’azienda che lo adotta e, subisce, nel tempo tutte le trasformazioni e gli adattamenti che si rendono necessari tanto che, come l’azienda, può considerarsi un sistema dinamico in continua evoluzione. Pia Marconi Direttore Generale dell’Ufficio per l’Innovazione delle Pubbliche Amministrazioni INTRODUZIONE 13
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