Il controllo di gestione nell'amministrazione finanziaria ... - Magellano

ia. La finalità del presente paragrafo non è condurre un’analisi giuridico-procedurale,
ma evidenziare le relazioni tra alcuni elementi del sistema
di programmazione sanciti e codificati dalla normativa (documenti
e procedure “ufficiali”) ed il complessivo disegno e funzionamento del
processo di PeC ed in particolare della sua componente direzionale, alla
luce dei principi dell’economia aziendale. Attenzione particolare sarà
dunque dedicata alla fase di budgeting, che costituisce il momento logico
iniziale del processo di PeC direzionale e richiede un’analisi accurata.
Come già accennato, il documento formale fondamentale da cui
prende avvio il processo di programmazione dell’Amministrazione
finanziaria, e peculiare di quest’ultima, essendo stato introdotto dall’art.
59 del D.Lgs. 300/99, è costituito dall’Atto di indirizzo. Esso riguarda, in
effetti, la fase logica che si trova “a monte” del processo della programmazione,
trattandosi dello strumento attraverso il quale il Ministro predispone,
in una prospettiva di medio-lungo termine il quadro entro il
quale dovrà svilupparsi l’operato delle agenzie fiscali 2. Attraverso tale
documento il Ministro determina “…per un periodo almeno triennale,
gli sviluppi della politica fiscale, le linee generali e gli obiettivi della gestione
tributaria, le grandezze finanziarie e le altre condizioni nelle quali si
sviluppa l’attività delle agenzie fiscali” (Art. 59 D.Lgs.300/99) 3.Il documento
di indirizzo può costituire quindi il punto di riferimento o la
“cornice strategica” attraverso cui perseguire gli obiettivi assegnati e formalizzati
con la convenzione (programmazione di breve periodo): tutto
ciò, naturalmente, in un contesto di coerenza con la missione istituzionale
e implicando l’impiego e la destinazione di una rilevante quantità
di risorse umane e finanziarie all’uopo necessarie. L’Atto di indirizzo,
tuttavia, poiché strumento di indirizzo politico, non giunge a individuare
in dettaglio le scelte gestionali: saranno le agenzie, come esplicitamente
sottolineato in tale documento, ad implementare le azioni volte e
realizzare una più efficace gestione amministrativa.
Data la valenza per lo più di tipo politico, gli input che portano
alla formulazione dell’Atto di indirizzo sono da ricercare soprattutto
nel Documento di programmazione economico-finanziaria approvato
annualmente dal Parlamento; ciò alla luce delle finalità (o missioni
istituzionali) che investono l’area finanziaria del Ministero dell’economia
e delle finanze, in primis quella di “…assicurare il livello di entrate
tributarie ed extratributarie previsto nella legge annuale di bilancio…”
(Atto di indirizzo per il periodo 2001-2003).
Pur avendo il documento di indirizzo un impatto sulla gestione operativa,
il procedimento che porta alla sua formulazione è quindi fondamentalmente
di tipo top-down e fortemente accentrato; il Ministro
definisce, anche sulla base di un’analisi degli obiettivi “storici” (obiettivi
che fino all’anno 2000 venivano assegnati attraverso la “Direttiva generale
per l’azione amministrativa e la gestione”) 4 il contenuto dell’Atto di
indirizzo. Tuttavia, a causa della sinteticità e della scarsa articolazione
del documento che si limita ad esporre le linee guida e gli indirizzi di
carattere generale da seguire per raggiungere le finalità istituzionali dell’amministrazione
finanziaria, non è corretto parlare dell’Atto di Indirizzo
come di un documento volto ad esternalizzare una vera e propria
2. La fase formalizzata dall’Atto
di indirizzo rappresenta
un momento, nella
vita dell’Ente, in cui si stabiliscono
i criteri guida da
adottare e si definisce
“dove andare”. È questo il
momento in cui vengono
fissati, per grandi linee, gli
obiettivi, i mezzi, gli strumenti
e le azioni da intraprendere:
tutto questo in
una prospettiva di mediolungo
termine (tre anni).
Essa ha, quindi, una rilevanza
ed è condotta secondo
un’ottica prevalentemente
di tipo strategico.
3. Il D.Lgs. n. 300/99 ha
sancito l’istituzione delle
quattro Agenzie fiscali –
Entrate, Dogane, Demanio
e Territorio – che godono
di una elevata autonomia
economico-operativa, a
fronte dell’accorpamento
delle residue strutture
ministeriali in un unico
Dipartimento denominato
“per le politiche fiscali”.
4. Fino all’anno 2000 la
Direttiva annuale del Ministro
rappresentava l’unico
documento ove erano specificati
gli obiettivi da perseguire
e le relative risorse
assegnate, le azioni da
intraprendere ed alcuni
indicatori di risultato.
I PROCESSI DI PROGRAMMAZIONE E BUDGETING 139