Il controllo di gestione nell'amministrazione finanziaria ... - Magellano

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20. Cfr. Ministero delle finanze, 1995, p. 1.8. 54 sferita ai destinatari, che differisce in genere dalla produzione svolta per effetto delle variazioni dei ‘lavori in corso’”. Ciascuna UAD, in questo modello, conseguirà un “risultato economico”, positivo o negativo a seconda che il valore della propria produzione sia superiore o meno a quello delle risorse e ‘semilavorati’ ricevuti. È evidente il riferimento al modello di produzione “industriale” ed addirittura il tentativo di superare la ineliminabile congiunzione spazio-temporale di produzione e cessione dei servizi (come molte, se non tutte, le attività amministrative possono essere considerate), come tali non immagazzinabili, con la finzione dei “semilavorati” e dei “lavori in corso”. Il modello risultante, però, alla suggestiva semplicità di descrizione dei fenomeni e, conseguentemente, di elaborazione delle relative misurazioni, accompagna un evidente allontanamento dal funzionamento e dalle caratteristiche della realtà amministrativa considerata. Si tratta di limiti intrinseci ad ogni tentativo di sovra-semplificazione della realtà, volta alla standardizzazione dei singoli elementi considerati nel modello, dai quali non saranno del tutto immuni anche le successive elaborazioni del modello di PeC, come avremo modo di vedere nel prosieguo. La modellizzazione dei processi produttivi è solo uno degli aspetti critici del sistema di PPC che susciteranno in seguito, nel passare dalla fase di studio alla sperimentazione ed alle prime applicazioni, la ricerca di affinamenti, modifiche o differenti soluzioni nella sua architettura e strumentazione. Preme in questa sede evidenziare come fin dall’inizio vi fosse coscienza che la complessità del sistema da implementare e la numerosità ed interconnessione dei problemi da risolvere richiedesse un’introduzione graduale e parallela, anche se non necessariamente contemporanea, dei vari strumenti e componenti del sistema di PPC. In particolare nel 1994 erano state individuate 5 componenti di base del nuovo sistema, cui corrispondevano anche altrettanti sotto-progetti, tra loro interagenti, la cui implementazione avrebbe portato, in un arco temporale di tre-cinque anni, alla piena operatività dello stesso, fatta salva ovviamente l’opportunità della sua successiva evoluzione ed adattamento alle nuove esigenze. Un’ulteriore fase o sottoprogetto, naturalmente, consisteva nella stessa definizione delle caratteristiche di base del sistema. La Figura 5 illustra la tempistica prevista per i vari sottoprogetti. Tornando alle tipologie di variabili considerate nel progetto di PPC allo studio a metà degli anni ’90, uno degli obiettivi era quello di individuare delle “determinazioni metriche” che rappresentassero “il sottosistema (critico) della struttura tecnico-contabile di una completa soluzione di programmazione e controllo della attività” 20.Le determinazioni metriche avrebbero consentito un monitoraggio della complessiva attività ministeriale su tre livelli: della gestione o governo delle leve, dei processi, dei risultati. Il primo livello, che è quello più vicino alle problematiche strategiche e pianificatorie, perché va in direzione delle “cause” dei fenomeni gestionali, considererebbe elementi quali mete ed obiettivi, la strategia operativa e l’allocazione delle risorse, la IL CONTROLLO DI GESTIONE NELL’AMMINISTRAZIONE FINANZIARIA DELLO STATO
Figura 5 - Le azioni fondamentali del piano di introduzione del nuovo sistema 1. Specifiche tecniche: - studio quadro - messa a punto sistema operativo Fonte: Ministero delle finanze, 1995, p. 2.2a. 1994 1995 1996 1997 2. Sistema tecnico contabile (fase non monetaria) DIFFUSIONE FUNZIONANTE 3. Pianificazione ministeriale 4. Struttura organiz. di supp. alla P.P.C. AVVIO (VARI LIV.) FUNZIONANTE 5. Formazione del personale LANCIO FUNZIONANTE 6. Sistema tecnico contabile (fase monetaria) INTRODUZIONE FUNZIONANTE gestione del personale, il miglioramento di costi e tecnologie. Passando ai livelli ed agli elementi tipicamente oggetto della programmazione operativa e del controllo di gestione, si andrebbe dal monitoraggio della qualità dei processi, all’osservazione degli “stati” di efficienza, di realizzazione degli obiettivi, di valorizzazione delle risorse, nonché dei risultati “esterni”, in termini di volumi, qualità, costi 21. Come risulta evidente dalla stessa terminologia adottata, il modello di programmazione e controllo di riferimento per il progetto avviato a metà degli anni ’90 è riconducibile fondamentalmente a quello cosiddetto PPBS (sistema di pianificazione, programmazione e controllo o, secondo la terminologia anglosassone: planning, programming, budgeting system) nel caso di specie “corretto” con l’innesto della “logica per processi”. Il modello PPBS è di tipo razionale e ciò comporta numerose conseguenze. Innanzitutto, esso presuppone sia possibile, una volta identificata la mission o le finalità aziendali ed esaminate le (prevedibili) condizioni/opportunità ambientali o di scenario, derivare da queste gli obiettivi (strategici) con riferimento al medio periodo ed esplicitarli in un piano (pianificazione); una volta adottato il piano, che sia possibile derivarne, anno per anno o comunque con riferimento al breve periodo, la programmazione direzionale ed operativa, che costituisce la guida alla gestione per il management; che a ciascun livello di pianificazione e programmazione, effettuate preventivamente rispetto alla gestione, corrispondano attività concomitanti e successive di controllo, tese ad identificare gli scostamenti dal programmato e suggerire gli interventi correttivi. La conoscenza (ottenuta attraverso analisi tecnico-organizzative) delle relazioni tra obiettivi, programmi e risorse permetterebbe, dunque, di effettuare la verifica a priori, l’imposizione durante lo svolgimento ed il riscontro a posteriori della coerenza tra i vari elementi 22. 21. Cfr. Ministero delle finanze, 1995, p. 1.8. 22.Cfr.E.Borgonovi,Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Milano, EGEA, 1996, p. 416. LO SVILUPPO E L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA DI PROGRAMMAZIONE 55
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