Il controllo di gestione nell'amministrazione finanziaria ... - Magellano

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22. Per un’approfondita analisi sul tema dei controlli vedi, anche per la cospicua bibliografia, G. D’Auria, I Controlli, in “Trattato di diritto amministrativo. Diritto amministrativo generale”, Vol. 2, a cura di S. Cassese, Milano, Giuffrè, 2000. 244 controllo strategico devono essere svolte da dirigenti appartenenti al ruolo unico della dirigenza delle amministrazioni statali, oppure da personale anche estraneo alla pubblica amministrazione se esperto in materia di organizzazione amministrativa, tecniche di valutazione, analisi e controllo particolarmente qualificato. Il servizio deve redigere con cadenza almeno semestrale, se non è stabilito diversamente dal ministro, una relazione riservata all’organo di indirizzo politico sui risultati delle analisi effettuate, con proposte di miglioramento delle funzionalità dell’amministrazione. Esso ai fini dello svolgimento dei propri compiti ha accesso agli atti ed ai documenti inerenti alle attività gestionali dell’amministrazione, ivi comprese le agenzie fiscali. Al servizio viene assegnato un apposito contingente costituito da un massimo di trenta unità di personale. Con l’entrata in vigore della disciplina in oggetto viene abrogato il regolamento approvato con il decreto del Ministro delle finanze 5 giugno 1995, n. 241 recante norme per l’istituzione del Servizio per il controllo interno (S.In.Co.). 1.4 Considerazioni conclusive sulla disciplina dei controlli interni del nuovo Ministero delle finanze Il D.Lgs. 286/99 è informato al principio della “pertinenza” delle strutture di controllo agli organi cui è strumentale la loro attività 22 .Per questo motivo il controllo strategico deve essere svolto da strutture collocate presso l’organo di indirizzo politico – amministrativo: nel caso, quindi, di un’amministrazione centrale dello Stato, presso un ufficio di diretta collaborazione del ministro; il controllo di gestione, al contrario, deve essere esercitato da strutture al servizio degli organi amministrativi di vertice, che nei ministeri sono direzioni generali o dipartimenti. Tale principio è pienamente ricalcato dalla disciplina prima analizzata. Infatti, il servizio per il controllo interno è un ufficio di stretta collaborazione del ministro e svolge la funzione di controllo strategico ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. 286/99 (art. 4, D.P.R. n. 121/01, Regolamento di organizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro delle finanze), mentre, l’ufficio per il controllo di gestione, che opera alla diretta dipendenza del capo del dipartimento, ha la responsabilità del controllo di gestione in ragione dell’art. 4, D.Lgs. 286/99 (art. 3, comma 4, lett. a, D.P.R. n. 107/01, Regolamento di organizzazione del Ministero delle finanze). Secondo le prescrizioni del D.Lgs. 286/99 l’ufficio incaricato del controllo strategico svolge anche l’attività di valutazione dei dirigenti, dal momento che essi sono i destinatari delle direttive di cui agli artt. 4 e 14 del D.Lgs.165/01. Inoltre, correttamente, alle strutture di controllo sin qui menzionate non è stato affidato il compito di condurre verifiche sulla regolarità amministrativa e contabile. Dunque, la ratio del D.Lgs. 286/99 appare pienamente rispettata dalla disciplina regolamentare del Ministero delle finanze. Il decreto legislativo in oggetto, come noto, ha sostituito le norme fissate dall’art. IL CONTROLLO DI GESTIONE NELL’AMMINISTRAZIONE FINANZIARIA DELLO STATO
20 del D.Lgs. 29/93. Esse concentravano in un’unica struttura compiti concettualmente diversi. I servizi di controllo interno, infatti, avevano sia compiti di supporto agli organi di indirizzo politico controllo strategico che quelli propri di un sistema di controllo di gestione propriamente detto. Oltre a ciò, il servizio di controllo interno, se non erano previsti appositi servizi ispettivi, poteva essere incaricato di svolgere funzioni ispettive e di verifica della legalità e regolarità dell’azione amministrativa. In altre parole, la vecchia disciplina confondeva funzioni poste su piani diversi. Questi limiti sono stati superati dal nuovo modello normativo, pienamente recepito nella nuova disciplina organizzativa del Ministero delle finanze. La concentrazione nel Servizio di controllo interno del Ministero delle finanze di funzioni eteronome, propria del modello di controlli interni ex D.Lgs. 29/93 e quindi diffusa in tutte le amministrazioni cui tale disciplina si applicava, si univa ad una peculiarità dell’amministrazione finanziaria. In detto ministero si registrava, infatti, la presenza accanto al S.In.Co. di un’altra struttura deputata allo svolgimento di funzioni in qualche modo riconducibili al controllo di gestione: l’Ufficio per l’organizzazione e per l’elaborazione e l’analisi degli indicatori di produttività (d’ora in avanti, per brevità,Ucop).Ne è conseguito che, un’unica funzione – il controllo di gestione – era allocata in due differenti segmenti dell’organizzazione ministeriale: l’Ucop, posto all’interno dell’ufficio del segretariato generale ed il S.In.Co., ufficio posto in posizione di autonomia, subordinato direttamente al ministro, entrambi, peraltro, titolari di ulteriori attribuzioni. Questa soluzione organizzativa ha indotto una inevitabile “competizione” fra le due strutture, le quali comprensibilmente hanno cercato di non suddividere la responsabilità del funzionamento del sistema di controllo di gestione. L’origine di tale suddivisione può essere ricercata nella seguente secessione storica. Nel 1991 l’amministrazione finanziaria, dopo una attesa decennale, a seguito della L. 358/91, era stata profondamente ristrutturata. Nel 1992 il regolamento degli uffici e del personale aveva previsto, fra l’altro, di costituire un ufficio che verificasse la produttività dell’amministrazione: l’Ucop. Ma appena due anni dopo, nel 1993, il D.Lgs. 29/93 generalizza il principio per cui in tutte le amministrazioni pubbliche vi deve essere una struttura avente il compito di controllare l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa. Tali strutture sono: i “servizi di controllo interno” o “nuclei di valutazione”. Quest’ultima disposizione fu attuata nel Ministero delle finanze nel 1995, quando, con apposito regolamento, si è proceduto alla costituzione del S.In.Co., che funzionalmente si andava ad affiancare, ed in qualche misura a sovrapporre all’Ucop. In questo frangente, si scelse di attuare in modo letterale l’art. 20 del D.Lgs. 29/93. Non si tenne conto della preesistente organizzazione nel Ministero, ridefinendo e adattando i compiti dell’Ucop alla luce del nuovo indirizzo legislativo. APPENDICE 245
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