Il controllo di gestione nell'amministrazione finanziaria ... - Magellano

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Figura 4 - Schema logico del sistema di PPC e centralità delle determinazioni metriche 52 Caratteristiche ambiente esterno Fonte: Ministero delle finanze, 1995, p. 1.6a. 18. Cfr. Ministero delle finanze, 1995, p. 1.6. Bisogni del contribuente Fattori critici del ministero Aree critiche - Fenomeni rilevanti per la gestione Fabbisogni informativi di PeC Sistema e processo di determinazioni metriche Riforma del Ministero Realtà del Ministero delle finanze Riassumendo, i fattori ambientali determinano i fattori critici per il Ministero, alla luce dei quali e tenendo conto della realtà organizzativa in essere è possibile individuare le aree gestionali critiche ed i fenomeni gestionalmente rilevanti. La necessità di tenere sotto controllo questi ultimi genera dei fabbisogni informativi, ai quali si può rispondere con un sistema di determinazioni metriche. Queste ultime sono intese come “variabili per il monitoraggio dei fenomeni gestionalmente rilevanti, definibili per la loro utilità e finalizzazione per le decisioni ed azioni della dirigenza” 18. Si noti che una rilevante dimensione di risultato dell’Amministrazione Finanziaria, ossia le (maggiori) entrate tributarie accertate o riscosse a seguito dell’attività degli uffici (“obiettivi monetari” nella terminologia adottata nel Ministero), avendo una lunga tradizione di monitoraggio, a diversi livelli di analiticità e periodicità e da parte anche di organismi diversi dall’Amministrazione finanziaria (essendo rilevante, ad esempio, per la gestione di Tesoreria dello Stato o, comunque, per il monitoraggio dei flussi finanziari e di cassa statali) non è stata oggetto di approfondita e specifica analisi nello sviluppo del modello di PPC operato dal progetto avviato nel 1994. Di fatto, lo sforzo è stato concentrato sull’individuazione prevalentemente delle possibili modalità di misurazione o rilevazione delle relazioni quantitative che legano l’assorbimento delle risorse (umane, in prima battuta) allo svolgimento di singole attività, aggregate dapprima in processi e poi in macro-processi. In tal modo, si sarebbe potuto, in via preventiva, stimare le risorse (in termini di ore di lavoro) necessarie al raggiungimento degli obiettivi prefissati, una volta noti o stabiliti, evidentemente, dei rendimenti standard. A livello di controllo concomitante e consuntivo, poi, il sistema di determinazioni quantitative avrebbe per- IL CONTROLLO DI GESTIONE NELL’AMMINISTRAZIONE FINANZIARIA DELLO STATO
messo di monitorare analiticamente costi e rendimenti. Non solo. Con uno slittamento, non certo rigoroso dal punto di vista logico e metodologico, del rendimento standard orario da misura dell’input a misura dell’output, si sono cercati in tale misura stimata non soltanto un mezzo per quantificare l’impegno richiesto ed un termine di paragone per le misure ex post di produttività, ma anche l’unità di misura o il massimo comun divisore di tutti i macro-processi svolti. Il primo passo, correttamente, è stato quello di individuare attività dirette ed indirette (con riferimento alla destinazione del prodotto dell’attività verso l’esterno dell’Amministrazione finanziaria o verso altre unità interne) e, con una ulteriore semplificazione, unità amministrative dirette (UAD o centri di prodotto) ed indirette (distinte in centri di integrazione e centri di funzione), a seconda dell’attività prevalentemente svolta. Ad esempio, il ricevimento ed il controllo delle dichiarazioni e la liquidazione dell’IVA sono tipiche attività dirette, svolte dagli uffici periferici (all’epoca, Uffici IVA). Gli uffici periferici, naturalmente, svolgono anche funzioni indirette, ad esempio l’acquisizione di alcuni beni e servizi o lo svolgimento di compiti di staff alla direzione dell’ufficio, ma tali attività sono soltanto strumentali rispetto a quelle principali e prevalenti, di tipo operativo e, pertanto, ogni ufficio periferico sarebbe classificato quale “centro di prodotto” o UAD. Altre attività considerate indirette sono costituite, ad esempio, da attività di ricerca (studi di settore, commissioni interdisciplinari), dallo sviluppo di procedure applicative (regolamenti, circolari, istruzioni), dall’attività di programmazione, controllo e coordinamento degli uffici periferici. In pratica, tutte le Direzioni centrali all’interno dei Dipartimenti o gli uffici del Segretariato Generale costituivano unità amministrative indirette (di tipo funzionale, cioè specialistico), così come le Direzioni regionali e Compartimentali costituivano unità amministrative indirette di integrazione, cioè di coordinamento. Tale classificazione non escludeva, ovviamente, che le unità indirette potessero svolgere attività aventi un riflesso esterno (la proposizione di un parere, ad esempio) o attività sempre indirette, ma di tipo differente rispetto a quello prevalente (ad esempio, anche all’interno di una Direzione regionale vengono svolte attività “funzionali”, quali la gestione del personale). Ciò posto, si riteneva di poter valorizzare l’output di ciascuna unità amministrativa moltiplicando il numero di “prodotti equivalenti” generati, prima per il rendimento orario standard assunto per quel complesso di attività e poi con il costo orario (medio) standard della risorsa umana. Secondo la terminologia adottata, sia le unità organizzative indirette che quelle dirette producono “semilavorati”, mentre solo quelle dirette “prodotti destinati all’esterno dell’Amministrazione finanziaria” (PREAF) 19. Tale concettualizzazione permetterebbe addirittura di ottenere una sorta di “conti economici analitici” per ogni unità amministrativa diretta, in quanto “ciascuna UAD riceve risorse e semilavorati (ovvero PREAF il cui ciclo di produzione è stato svolto parzialmente da altre UAD) e ‘versa’ PREAF e semilavorati.Per produzione versata (in un certo periodo) si intende la produzione effettivamente evasa dalla UAD e tra- 19. Cfr. Ministero delle finanze, 1995, p. 3.8. LO SVILUPPO E L’EVOLUZIONE DEL SISTEMA DI PROGRAMMAZIONE 53
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