Referentiekader geldboetes - Europese Beweging

Aandachtspunten en oplossingsrichtingen boetehoogte
Enerzijds is in het bestuursrecht de verscheidenheid in boetehoogte groot, anderzijds is er een‐
heid in die zin, dat in het bestuurlijke boeterecht vier (categorieën) factoren van algemeen be‐
lang voor de boetehoogte blijken te zijn. In de afzonderlijke boeteregelingen (en in het kader
van hun totstandkoming) wordt niet stelselmatig en op evenwichtige wijze aan alle vier deze
factoren aandacht besteed. Keuzes blijven ten dele impliciet en hebben veelal een ad hoc ka‐
rakter. Dit is met betrekking tot de boeteregelingen afzonderlijk onbevredigend, maar ook met
het oog op het bestraffende bestuursrecht als geheel en in relatie tot het strafrecht. Op zich zelf
kunnen er allerlei goede redenen bestaan voor het sterk uiteenlopen van regelingen op het punt
van de boetehoogte. Wanneer deze echter onvoldoende kenbaar zijn en niet uitdrukkelijk in de
afweging aan de orde zijn gekomen, moet geconstateerd worden dat sprake is van een gebrek
aan transparantie en van twijfel over voldoende rechtseenheid. Kortom, naar onze mening is het
wenselijk dat bij iedere boeteregeling afzonderlijk expliciete, beredeneerde keuzes met betrek‐
king tot alle vier factoren worden gemaakt. Per factor zou daarbij het volgende betrokken moe‐
ten worden.
Hoewel deze factor ook op het beleidsniveau van betekenis is, dient de wetgever zich
steeds uitdrukkelijk uit te spreken over het met de boeteregeling te beschermen belang (rechts‐
goed) of belangen (rechtsgoederen), met inbegrip van een waardering ervan. Bepalingen op de
overtreding waarvan een bestuurlijke boete is gesteld, strekken in het algemeen ter bescher‐
ming van de algemene veiligheid en integriteit. Het gaat meer specifiek bijvoorbeeld om ver‐
keersveiligheid, arbeidsveiligheid, marktordening, integriteit financiële sector, et cetera. Op een
abstract niveau kan ter bepaling van de ernst van de aantasting van deze rechtsgoederen wor‐
den onderscheiden tussen administratieve voorschriften (waarvan de schending het betrokken
rechtsgoed als zodanig niet rechtstreeks aantast), dreigende aantasting en gerealiseerde aantas‐
ting. In de context van de bestuurlijke boete wordt geen duidelijk onderscheid tussen beide laat‐
ste categorieën gemaakt, met dien verstande dat waar de veiligheid in het geding is in geval van
gerealiseerde schade of letsel veelal naar het strafrecht wordt doorverwezen (verkeersveilig‐
heid, arbeidsomstandigheden, voedselveiligheid).
Hiermee is gezegd dat binnen het raamwerk van de bestuurlijke boete wel zinvol een
onderscheid is te maken tussen overtredingen van administratieve voorschriften (verhoudings‐
gewijs lage boete) en die van overige voorschriften (hogere boete). Bij deze laatste categorie
kan een nader onderscheid worden aangebracht tussen bescherming van de markt (zeer hoge
boete) en van andere rechtsgoederen (minder hoge boete). Dit heeft niet, althans niet alleen te
maken met een verschil in waardering van rechtsgoederen, maar ook met onder meer de effec‐
tiviteit van de sanctieprikkel (en de aanwezigheid of juist afwezigheid van strafrechtelijke back
up voor de zwaarste gevallen). Die effectiviteit raakt aan de volgende factor: de aard van de
overtreder.
Wat betreft de factor persoon van de overtreder dient onderscheid te worden gemaakt
tussen natuurlijke en rechtspersonen. Bij de eerste groep dient te worden onderscheiden tussen
natuurlijke personen in privé‐hoedanigheid en natuurlijke personen die bedrijfsmatig optreden.
De laatste groep overtreders (die van de rechtspersonen) dient nader te worden ingedeeld naar
grootte. Waar draagkracht en effectiviteit een rol spelen, ligt een nadere indeling naar omzet of
vermogen voor de hand (primair). Complicaties bij het vaststellen van omzet of vermogen –
denk aan bewijsproblematiek en regels van fiscaliteit en accountancy die van invloed kunnen
zijn – kunnen het aantal werknemers een adequatere maatstaf doen zijn. Belangrijk is dat de
(nadere) indeling een afspiegeling is van de betrokken markt. Wetgever en beleidsmaker dienen
gemotiveerd aan te geven waarom welk criterium wordt gekozen.
14