Referentiekader geldboetes - Europese Beweging

5.5.4 Aanbevelingen voor de boetesystematiek als geheel
De vraag ‘Op welke wijze kan meer eenheid in de boetesystematiek worden gebracht?’ kan ook
voor de boetesystematiek als geheel, dat wil zeggen voor het strafrecht en het bestraffende
bestuursrecht in onderling verband, beantwoord worden. Daartoe worden allereerst enkele
algemene vergelijkende opmerkingen gemaakt.
Strafrecht en bestuursrecht
Over de overeenkomsten en verschillen tussen straf‐ en bestuursrecht en over de vraag in welk
soort gevallen voor welk handhavingssysteem gekozen dient te worden, is veel geschreven. Zie
voor dit keuzevraagstuk vooral de Kabinetsnota over de uitgangspunten bij de keuze van een
sanctiestelsel, waarin is uitgesproken dat in geval van een open context strafrechtelijke, en in
geval van een besloten context bestuursrechtelijke handhaving aangewezen is. Hoewel dit keu‐
zevraagstuk daarin niet centraal staat, is het om ten minste twee redenen voor dit onderzoek
van belang.
In de eerste plaats kan worden geconstateerd dat de hoogte van de op te leggen boete
in het algemeen geen expliciet motief van de wetgever blijkt te zijn voor de keuze voor het ene
of andere stelsel. Let wel: in het algemeen en expliciet; want er zijn belangrijke uitzonderingen,
zoals bijvoorbeeld de handhaving van de wetgeving op het terrein van het financiële toezicht en
van het mededingingsrecht, waar de wetgever – behalve vanwege de inactiviteit van het OM op
dit rechtsgebied – om redenen van strafrechtelijke beperkingen op het punt van de boetehoogte
uitdrukkelijk voor de bestuurlijke boete heeft gekozen. Het gaat bij dit laatste ten dele om situa‐
ties waar – in weerwil van de centrale criteria van de Kabinetsnota – voor de bestuurlijke boete
is gekozen terwijl geen sprake is van een besloten context. Voorts kan het zijn dat de hoogte van
de op te leggen boete impliciet tot een voorkeur voor de bestuurlijke boete leidt.
De tweede reden heeft te maken met het betrokken rechtsgoed. In geval van aantasting
of bedreiging van bepaalde rechtsgoederen – rechtsgoederen waaraan extra gewicht wordt
toegekend – wordt namelijk duidelijk de voorkeur gegeven aan strafrechtelijke handhaving. Te
denken valt niet alleen aan collectieve belangen die rechtstreeks raken aan de democratische
rechtsstaat (bijvoorbeeld een aanslag op de Koning), maar ook aan bepaalde individuele belan‐
gen. Dan gaat het bijvoorbeeld om letsel (aantasting persoonlijke integriteit) of beschadiging
(aantasting eigendom). Zie bijvoorbeeld de verhouding tussen de Wahv en reguliere strafrechte‐
lijke afdoening. Verderop wordt uitvoeriger ingegaan op het belang van de aard van de rechts‐
goederen.
De oorspronkelijke uitgangspunten van het strafrecht en het bestuursrecht verschillen
sterk van elkaar. In het strafrecht is het de rechter die ten volle beslist, terwijl de rechter in het
bestuursrecht door bestuursorganen genomen besluiten toetst. In samenhang daarmee tracht
de strafrechter (uit hoofde van de vereiste evenredigheid) maatwerk te leveren, terwijl de be‐
stuursrechter meer gefocust is op het bewaken van gelijke behandeling, consistente beleidsvoe‐
ring, et cetera.
Dientengevolge wordt er in het bestuursrecht veel waarde aan gehecht dat bestuursor‐
ganen hun besluiten, ook waar het gaat om beoordelings‐ en beleidsvrijheid, baseren op kenba‐
re regels. Bestuursorganen zijn in beginsel aan dergelijke niet‐wettelijke regels gebonden (vgl.
art. 4:84 Awb). De gebondenheid van het OM aan OM‐richtlijnen en ‐aanwijzingen komt met de
bestuursrechtelijke gebondenheid aan beleidsregels geheel overeen. De houding van de be‐
stuursrechter respectievelijk de strafrechter ten opzichte van de hier bedoelde beleidsregels
loopt echter uiteen. Dit komt omdat het bestuursrecht, anders dan het strafrecht, werkt met het
19