Referentiekader geldboetes - Europese Beweging

leidinggevers). Dit vindt zijn oorzaak in het gegeven dat in het bestuursrecht deze aansprakelijk‐
heidsvormen nog in ontwikkeling zijn (eerst bij gelegenheid van de vierde tranche van de Awb is
art. 51 lid 2 en 3 Sr – in art. 5:1 lid 3 Awb – van overeenkomstige toepassing verklaard). Waar
deze aansprakelijkheidsvormen van betekenis kunnen zijn, dient daaraan in het beleid aandacht
te worden geschonken.
Ten slotte wordt de wetgever aanbevolen te zorgen voor een (algemene) indexatierege‐
ling. Daartoe zou in de Awb een met artikel 23 lid 9 Sr vergelijkbare bepaling kunnen worden
opgenomen. Er is echter ook hier een andere oplossingsrichting, namelijk de mogelijkheid dat
voor de hoogte van de bestuurlijke boete expliciet bij artikel 23 Sr wordt aangesloten. Bij de te
treffen indexeringsregeling vormt de grens van € 340 tussen gewone en verzwaarde boetepro‐
cedures zoals neergelegd in artikel 5:53 Awb een bijzonder aandachtspunt.
Aandachtspunten en oplossingsrichtingen vormgeving boetestelsel
De aanbeveling tot meer en meer expliciete motivering slaat ook op de vormgeving van het boe‐
testelsel. Een stelsel van volledige wettelijke fixatie is slechts bij hoge uitzondering mogelijk.
Belangrijke indicatoren zijn de duidelijkheid van de delictsomschrijving en de kenbaarheid van
de overtreder en de aantallen op te leggen boetes. Een volkomen open stelsel ligt alleen voor de
hand waar op grond van de desbetreffende wet slechts een zeer klein aantal boetes wordt opge‐
legd. In het gros van de gevallen is een gedeeltelijke fixatie mogelijk, waarbij aandacht dient te
worden besteed aan de vraag of fixatie in wetgeving of in beleidsregels moet plaatsvinden.
Wat betreft de mate van fixatie moet naar onze mening als uitgangspunt dienen: fixatie
waar het kan. In geval van zeer grote aantallen boetes kan zelfs gelden: fixatie waar het moet.
Dit laatste speelt bij Wahv‐zaken, waar mede in verband met de enorme aantallen sancties tal
van denkbare individuele omstandigheden op voorhand irrelevant worden geacht. Fixatie gaat
altijd vergezeld van evenredigheidsvoorzieningen: artikel 5:46 lid 3 Awb in geval van wettelijke
fixatie en onder meer artikel 4:84 Awb in geval van fixatie door middel van beleidsregels; daar‐
naast vormt afwezigheid van verwijtbaarheid of verminderde verwijtbaarheid een algemene
achtervang ter voorkoming van onwenselijke beboeting (art. 5:41 Awb). Het uitgangspunt ‘fixa‐
tie waar het kan’ voert in de regel niet tot volledige fixatie. In lijn met hetgeen uit het onderzoek
naar voren komt, is doorgaans een combinatie van fixatie en open normen aangewezen.
Er zijn verschillende gradaties van fixatie. Als opgemerkt, biedt feitcodering (vast bedrag
per feit) de meeste fixatie, maar is zij slechts op enkele terreinen bruikbaar. Een minder verre‐
gaande vorm van fixatie is een stelsel waarin wordt gewerkt met een basisbedrag in combinatie
met boeteverhogende en ‐verlagende factoren. Verder is er de systematiek van bandbreedtes,
waarbinnen fixatie ontbreekt. Hierboven is geconstateerd dat het onderscheid tussen beide
laatste stelsels relatief is, omdat het bandbreedte‐model in het beleid en de praktijk wordt ge‐
transformeerd in een stelsel van basisbedrag vergezeld van boeteverhogende en –verlagende
factoren. Deze transformatie onderstreept dat in de praktijk behoefte aan standaardisatie be‐
staat. Zij wijst in de richting van een voorkeur voor laatstgenoemd stelsel.
In dit licht kan het Bos‐Polaris‐stelsel als oplossingsrichting dienen. Enerzijds kenmerkt
dit stelsel zich door een hoge mate van standaardisatie; anderzijds zijn in dit stelsel allerlei facto‐
ren zodanig verdisconteerd, dat een evenredige sanctie in beginsel geborgd is. Hoewel wij dus
een zekere voorkeur voor de Bos‐Polaris‐aanpak hebben, zouden wij, mede gezien de in het
algemeen bevredigende uitkomsten van deze andere systemen en gelet op allerlei verande‐
ringskosten, niet de stelling willen betrekken dat alle huidige systemen aan deze aanpak aange‐
past dienen te worden. Bij het ontwerp van een nieuw boetestelsel – en bij gelegenheid van een
ingrijpende wijziging van een bestaand stelsel – kan die aanpak wel als richtsnoer dienen.
16