Referentiekader geldboetes - Europese Beweging

model van besluitentoetsing. Het bestuursrechtelijke model van besluitentoetsing betekent
voorts dat in het bestuursrecht, anders dan in het strafrecht, geen twee categorieën strafmaat‐
beslisregels naast elkaar zijn ontstaan (zoals bestuurlijke (OM) en strafrechterlijke strafmaatbe‐
slisregels). Anders gezegd, in het bestuursrecht ontbreekt (goeddeels) een equivalent van de
door de strafrechter gehanteerde oriëntatiepunten.
Een ander verschil is dat het strafrecht van oorsprong is gericht op natuurlijke personen
(het straffen van – leed toevoegen aan – een organisatie werd als oneigenlijk gezien), terwijl in
het bestuursrecht van oudsher de normadressaat centraal staat en in geval van een keuzemoge‐
lijkheid veelal de voorkeur uitging naar een handhavingsmaatregel jegens de organisatie die als
rechtssubject is aangeduid.
Inmiddels moeten deze verschillen sterk worden gerelativeerd. De bestuursrechter laat
zich in bestuurlijke boetezaken niet typeren als enkel een besluitentoetser. Net als de strafrech‐
ter, legt hij zich tegenwoordig toe op de omstandigheden van het geval, waarbij het belang van
beleidsregels is verzacht doordat deze niet meer integraal plegen te worden getoetst, maar als
uitgangspunten in de beoordeling worden betrokken. Bovendien is de bestuursrechter tegen‐
woordig, gelet op artikel 8:72a Awb, gehouden om in geval van vernietiging van een boetebe‐
schikking zelf in de zaak te voorzien (vergelijkbaar met wat de strafrechter doet: eigenstandig
beslissen). Wat betreft de keuze tussen beboeting van een organisatie dan wel van een natuur‐
lijk persoon trekt de aandacht dat artikel 51 lid 2 en 3 Sr in artikel 5:1 lid 3 Awb van overeen‐
komstige toepassing is verklaard, en dat intussen in de praktijk van het bestuursrecht de moge‐
lijkheid van beboeting van feitelijk leidinggevers en medeplegers in toenemende mate wordt
onderzocht (in de praktijk geschiedt een dergelijke beboeting vooralsnog bij hoge uitzondering).
Ook in andere opzichten zijn verschillen tussen straf‐ en bestuursrecht kleiner gewor‐
den. Zo werd aanvankelijk als belangrijk verschil gepresenteerd dat strafrechtelijke sanctione‐
ring wel maar bestuursrechtelijke sanctionering niet stigmatiserend werkt. Thans moet dit in die
zin worden gerelativeerd, dat op bepaalde bestuursrechtelijke terreinen ‘naming and shaming’
een onderdeel van de handhavingspraktijk vormt (publicatie van boetebesluiten ter voorlichting
en waarschuwing van het publiek en als preventief – misschien ook repressief – instrument).
Hierbij zij aangetekend dat het in aanraking komen met Justitie in het algemeen vervelender
gevonden zal worden dan het in aanraking komen met een bestuursorgaan, ook al gaat het om
een boete. In het laatste geval wordt wel gezegd dat men een geschil met het bestuur heeft.
Wanneer men als verdachte in een strafproces is aangemerkt, ligt het minder voor de hand om
te spreken van een geschil met de overheid. Een strafrechtelijke sanctie pleegt met andere
woorden als een sterker maatschappelijk verwijt te worden ervaren dan een bestuurlijke sanc‐
tie.
Een ander aspect betreft de ‘boekhouding’ van boetebesluiten. Waar aanvankelijk werd
gezegd dat in het bestuursrecht in tegenstelling tot het strafrecht geen strafblad bestaat, moet
dit tegenwoordig in zoverre worden gerelativeerd dat op veel bestuursrechtelijke terreinen aan‐
tekening van opgelegde boetes – en andersoortige sancties – wordt gemaakt en dat nadrukkelijk
recidivebeleid wordt gevoerd. In dit verband moet tevens worden gewezen op de Wet BIBOB,
waarbij bepaalde informatie als een bestuursrechtelijk strafblad kan uitwerken en waardoor
stigmatisering ook in het bestuursrecht verder doordringt. Een laatste relativering is dat in
sommige bestuursrechtelijke boetestelsels reformatio in peius mogelijk is (in lijn met het straf‐
recht, in afwijking van het algemene bestuursrecht).
Deze relativeringen laten onverlet dat juist op het punt van het centrale onderzoeksob‐
ject, de boetehoogte, een opvallend verschil tussen strafrecht en bestuursrecht aanwezig is. Op
voorhand was bekend dat de bestuurlijke boete op sommige terreinen van het bestuursrecht
aanzienlijk hoger is dan de boetes die in het strafrecht opgelegd kunnen worden. Bekend in dit
20