Referentiekader geldboetes - Europese Beweging

Voor de mate van fixatie is, naast de aantallen boetes, van belang of de desbetreffende
overtredingen en andere (in verband met de evenredigheid) relevante factoren gemakkelijk zijn
vast te stellen. Waar voor de boetehoogte het wegnemen van met de overtreding behaald pro‐
fijt relevant is, moet worden herhaald dat de berekening van het profijt vaak een hele opgave is.
Fixatie ligt dan niet in de rede (vergelijk bijvoorbeeld het mededingingsrecht). Dat ligt anders
waar het bedrag van profijt respectievelijk benadeling los van het boetetraject al bekend is (zo‐
als in de sfeer van uitkeringen, subsidies en, deels, belastingen).
Wat betreft de keuze voor het type regel ofwel het niveau waarop de (mogelijke) fixatie
behoort plaats te vinden, moet naar onze mening als uitgangspunt dienen dat wettelijke voor‐
schriften de voorkeur boven beleidsregels verdienen. Aan de ene kant van het spectrum staat de
wet, die om redenen van democratie (parlementaire invloed) het meest aantrekkelijk is; aan de
andere kant staat de beleidsregel, die qua zowel totstandkoming als inhoud het meest flexibel
is. Het komt ons voor dat de figuur van een AMvB (met de mogelijkheid van een voorhangpro‐
cedure) een bruikbaar compromis vormt. De ministeriële regeling is uit een oogpunt van demo‐
cratische legitimatie veelal even gebrekkig als ministeriële beleidsregels, terwijl de wet om re‐
denen van een gebrek aan flexibiliteit (qua totstandkoming en dus ook wijziging) minder aan‐
trekkelijk is. Verder is relevant dat wettelijke voorschriften in het algemeen beter geredigeerd
zijn dan beleidsregels (zo zijn beleidsregels, in tegenstelling tot wettelijke voorschriften, niet
altijd artikelsgewijs geredigeerd, maar kennen zij soms de – minder duidelijke – betoogvorm).
Bij de keuze is voorts relevant of er op hetzelfde beleidsterrein meerdere bestuursorga‐
nen met boetebevoegdheden zijn bekleed, zodat er meerdere beleidsregels (van uiteenlopende
opzet) naast elkaar kunnen bestaan (vgl. art. 4:81 lid 1 Awb). Zo men eenheid op het betrokken
beleidsterrein wenst (en voor die eenheid is veel te zeggen), ligt de keuze voor (be‐
stuurs)wetgeving in plaats van voor (uiteenlopende) beleidsregelgeving afkomstig van verschil‐
lende bestuursorganen voor de hand. Hierbij zij aangetekend dat de divergentie op het niveau
van de beleidsregels kan worden gepareerd door de op het betrokken terrein verantwoordelijke
minister te bekleden met een bevoegdheid tot het vaststellen van beleidsregels. In relatie tot
zelfstandige bestuursorganen (zoals de Svb en het UWV) beschikt de minister reeds op grond
van artikel 21 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen over deze bevoegdheid. In een bijzondere
wet kan (om redenen van eenheid volgens ons: moet) deze bevoegdheid dan worden aange‐
scherpt tot een verplichting tot het vaststellen van beleidsregels.
Terzijde verdient nog aandacht dat het in een aantal gevallen blijkt voor te komen dat
de normering van boetebedragen is neergelegd in een bijlage bij de wet, waarbij is aangegeven
dat de bijlage bij AMvB mag worden gewijzigd (zoals bij de Tabakswet het geval is). Dit laatste
lijkt op gespannen voet te staan met artikel 81 Grondwet (zie ook Aanwijzing 223 van de Aanwij‐
zingen voor de regelgeving).
Recidive kan niet alleen bij de boetehoogte een rol spelen, maar ook bij de keuze tussen
het bestuursrechtelijke en het strafrechtelijke traject, in die zin dat de regel geldt dat na (her‐
haalde) recidive de strafrechtelijke weg wordt ingeslagen. Naar onze mening hoeft deze over‐
gang naar het strafrecht in geval van (herhaalde) recidive echter geen automatisme te zijn, om‐
dat voor die overgang meer factoren relevant zijn.
In het kader van de vormgeving is het ten slotte wenselijk dat bewust wordt gekozen
tussen discretionaire en gebonden boetebevoegdheden; met name de uitzondering – de keuze
voor een gebonden bevoegdheid – dient expliciet te worden gemotiveerd. Hierbij verdient op‐
merking dat de attributie van een gebonden bevoegdheid deels een schijnoplossing is. Immers,
het aan de (verplichte) boeteoplegging voorafgaande controletraject kenmerkt zich door veel
vrijheid. Aan dit traject is keuzevrijheid voor het bestuur op het punt van prioriteitstelling inhe‐
17