Sprawozdanie Stenograficzne - Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

267
jej podstawie − środków nadzorczych wobec ww. radnych.
Z kolei, wobec sformułowanego zarzutu naruszenia
przez ww. radnych zakazów określonych w dyspozycji
art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
mając na względzie ustalony przepisami prawa
tryb postępowania w sprawach naruszenia przez radnych
gmin przepisów zakazujących prowadzenia
działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia
komunalnego, organ nadzoru wyjaśnił, że w pierwszej
kolejności powiadomił Radę Gminy Istebna
o zasygnalizowanych wątpliwościach. Wezwana do
zbadania przedmiotowej sprawy Rada Gminy przeprowadziła
postępowanie wyjaśniające, w wyniku
którego uznała, że żaden z radnych nie naruszył zakazu
określonego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym. W związku z powyższym, mając na
względzie art. 98a ust. 1 ww. ustawy, koniecznym
pozostało ustalenie przez organ nadzoru, czy w przypadku
ww. radnych zaistniały przesłanki do wygaszenia
mandatów, a tym samym, czy na Radzie Gminy
Istebna ciążył obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia
mandatów tych radnych.
W konsekwencji, w odniesieniu do ewentualnego
naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym, wojewoda śląski stwierdził, że aby można
było uznać, że prowadząc lub zarządzając działalnością
gospodarczą, któryś z ww. radnych naruszył zakaz
sformułowany w tym przepisie, należy wykazać,
że dany radny wykorzystuje mienie gminy Istebna
dla celów prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
Rozpatrując to właśnie zagadnienie, podległe
wojewodzie śląskiemu służby prawne odwołały
się do definicji mienia komunalnego, zawartej w art.
43 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym
przepisem mieniem komunalnym jest własność i inne
prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin
i ich związków oraz mienie innych gminnych osób
prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z kolei, w myśl art.
44 Kodeksu cywilnego, mieniem jest własność i inne
prawa majątkowe.
Tym samym, aby radny lub zarządzany przez radnego
przedsiębiorca mógł posługiwać się mieniem
komunalnym, mienie to musi zostać radnemu udostępnione
do wykorzystania, czyli radny musi otrzymać
mienie komunalne do władania. Z kolei podstawą
do wykorzystania mienia gminnego, o którym
mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
jest umowa cywilnoprawna (odpłatna – np.:
umowa dzierżawy, umowa najmu lub nieodpłatna –
umowa użyczenia), która jest jednocześnie tytułem
prawnym do mienia komunalnego (władania nim).
Natomiast w przypadku zawarcia umowy, której
przedmiotem jest wyłącznie świadczenie usług na
rzecz gminy, umowa ta dla przedsiębiorcy – będącego
wykonawcą usługi – nie stanowi tytułu do władania
mieniem gminnym.
Na gruncie powyższego wojewoda śląski wyraził
pogląd, że radni i reprezentowane przez nich podmioty,
na podstawie ww. umów zawartych z gminą Istebna,
nie uzyskali tytułu prawnego do władania jakimkolwiek
mieniem gminy. Tym samym za nieuprawniony
należy uznać wniosek, że w ich działalności
dochodziło do wykorzystania mienia gminy
Istebna.
Przedstawiając powyższe wyjaśnienia, wojewoda
śląski zapewnił jednocześnie, że sposób postępowania
w niniejszej sprawie nie odbiegał od przyjętych
w Wydziale Nadzoru Prawnego Śląskiego Urzędu
Wojewódzkiego reguł procedowania w przypadku zaistnienia
podejrzenia wykorzystywania przez radnych
mienia komunalnego. Przedmiotowa sprawa
była analizowana zgodnie z przepisami ustawy Ordynacja
wyborcza do rad gmin (…) oraz samorządowej
ustawy ustrojowej, a zajęcie ostatecznego stanowiska
zostało poprzedzone uzyskaniem opinii właściwej
rady gminy oraz analizą prawną uwzględniającą
poglądy wyrażane w doktrynie oraz orzecznictwie
sądów administracyjnych. Jednocześnie wojewoda
śląski wyraził przekonanie, że ingerencja organu
nadzoru − organu administracji rządowej − w sprawowanie
mandatów przez członków organów jednostek
samorządu terytorialnego dopuszczalna jest
jedynie w sytuacji, gdy naruszanie przez nich przepisów
prawa jest rażące i niebudzące wątpliwości.
W świetle przedstawionych powyżej wyjaśnień
wojewody śląskiego odnośnie do dyspozycji art. 24d
ustawy o samorządzie gminnym wypada dodać, że
jakkolwiek na gruncie ww. przepisu judykatura sformułowała
poglądy przeciwstawne co do adresata danego
zakazu, to jednak jednocześnie podkreśla, że
przepis ten nie zakazuje jakichkolwiek kontraktów
cywilnoprawnych między radnym a gminą, w której
uzyskał on mandat, lecz jedynie umów zobowiązujących
radnego do wykonywania pracy w znaczeniu
ścisłym (przepis ma na celu wyeliminowanie możliwości
obejścia zakazów formalnego zatrudnienia radnego,
sformułowanych w art. 24a–24b tejże). Stąd też
„(…) interpretacja tego przepisu nie może pomijać
podstawowych rozwiązań Kodeksu pracy. Stosownie
do art. 22 § 1 K.p. praca świadczona jest w ramach
stosunku pracy, w którym pracownik zobowiązuje
się do wykonywania jej określonego rodzaju na rzecz
pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu
i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca
zobowiązuje się do zatrudnienia pracownika za
wynagrodzeniem. Każde zatrudnienie spełniające
wszystkie (...) wymienione cechy jest zaś zatrudnieniem
na podstawie stosunku pracy, bez względu na
nazwę zawartej przez strony umowy.” Zdaniem sądu
pisemna umowa, w której gmina (jako strona zamawiająca)
„zleciła” radnemu (wykonawcy) wykonanie
zadania, które określono jako „Prace porządkowe
wynajętym ciągnikiem na terenie miasta G. z podziałem
na rejony” – nie jest kontraktem, którego cechy
odpowiadałyby wszystkim wymogom umowy wymaganej
dla umów powodujących powstanie stosunku
pracy w rozumieniu Kodeksu pracy (vide: wyrok
WSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 140/
09). W powołanym wyroku sąd wspomniał również