Sprawozdanie Stenograficzne - Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

268
o cywilnoprawnych skutkach naruszenia normy wynikającej
z art. 24d ustawy o samorządzie gminnym,
wskazując że: „przepis art. 24d jest przepisem bezwzględnie
obowiązującym. Każda zatem umowa zawarta
z naruszeniem tego przepisu uruchamia automatycznie
sankcje bezwzględnej nieważności, zgodnie
z brzmieniem art. 58 § 1 K.c.”
Ustosunkowując się do przedstawionego w korespondencji
zagadnienia, nie sposób także pominąć
analizy dyspozycji zawartej w przytoczonym na wstępie
art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,
na gruncie którego ustawodawca wyłącza − jako niedopuszczalne
− prowadzenie przez radnego działalności
gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie
z innymi osobami, zarządzanie taką działalnością,
branie udziału w jej prowadzeniu w charakterze
przedstawiciela lub pełnomocnika, jeżeli dana działalność
opiera się na mieniu gminy, w której radny
uzyskał mandat.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa
pogląd, który wydaje się być niezwykle istotny
w przedmiotowej sprawie, że wykorzystanie mienia
komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat,
musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną
przez radnego działalnością gospodarczą i służyć
tej działalności gospodarczej oraz należy je rozpatrywać
w odniesieniu do przedmiotu tej działalności
(vide np.: wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r.,
sygn. akt OSK 882/04 oraz wyrok NSA z dnia 6 października
2004 r., sygn. akt OSK 481/04).
W uzasadnieniu do pierwszego z ww. wyroków
NSA podkreślił, że w świetle dyspozycji art. 24f ust. 1
ustawy o samorządzie gminnym mienie komunalne
winno służyć działalności gospodarczej prowadzonej
przez radnego. Z kolei, rozpatrując ratio legis tej regulacji,
w uzasadnieniu do drugiego z ww. orzeczeń
NSA wskazał na jeszcze jeden aspekt, a mianowicie,
że wykorzystywanie mienia komunalnego do prowadzenia
działalności gospodarczej − w świetle art. 24f
ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym − należy rozpatrywać
w odniesieniu do przedmiotu tej działalności.
„Nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego stanowisko,
że świadczenie usług przewozowych w transporcie
drogowym oznacza wykorzystywanie przez
prowadzącego taką działalność radnego urządzeń
przystankowych będących własnością gminy, gdyż
urządzenia wprawdzie są dostępne dla odbiorców
usług, lecz nie stanowią o istocie działalności gospodarczej,
która polega wyłącznie na przewozie.”
Z kolei w innym z orzeczeń, powiązanym z orzeczeniem
powołanym powyżej przy interpretacji
art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącym
umowy zlecenia (zawartej pomiędzy radnym a gminą),
której przedmiotem były „prace porządkowe
wynajętym ciągnikiem na terenie miasta G.”, sąd
zwrócił uwagę, że w tym przypadku nie doszło do
naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie
gminnym [por. wyrok WSA z dnia 12 czerwca 2008 r.
(sygn. akt III SA/Wr 55/08), który został uchylony
przez NSA (wyrok z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn.
akt II OSK 1524/08), przekazujący sprawę do ponownego
rozpoznania – wyrok WSA z dnia 2 lipca 2009 r.
(sygn. akt III SA/Wr 140/09)]. Składy orzekające
WSA przychyliły się jednak do stwierdzenia, że „radny,
nie chcąc naruszyć zakazu określonego w art. 24f
ust. 1 u.s.g., nie może posługiwać się mieniem samorządowym
(własnością i innymi prawami majątkowymi)
dla celów prowadzonej przez siebie działalności
gospodarczej. Jednak, aby mógł się nim posługiwać,
mienie to musi zostać radnemu w jakimś stopniu
udostępnione do wykorzystania, innymi słowy
musi otrzymać je do władania. Podstawą do wykorzystania
majątku gminnego, o którym mowa w art. 24f
ust. 1 u.s.g., jest umowa cywilnoprawna (np.: umowa
najmu, dzierżawy, użyczenia) stanowiąca w tym wypadku
niezbędny tytuł prawny do mienia komunalnego.
Natomiast w przypadku radnego MS nie ma on
żadnego tytułu do dysponowania mieniem komunalnym.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem działalności
gospodarczej radnego MS są prace porządkowe
(wywóz nieczystości) z terenu gminy miejskiej G. Powyższe
prace radny wykonuje ciągnikiem stanowiącym
jego własność”.
Warto również w tym miejscu dodać, że NSA
w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 2 kwietnia
2007 r., sygn. akt II OPS 1/07) podniósł, że „nie
każde korzystanie z nieruchomości gminnych będzie
wyczerpywało zakaz, o którym mowa w art. 24f ust.
1 ustawy. Mając na uwadze cel tego zakazu, nie można
uznać, iż korzystanie z mienia gminnego na zasadzie
powszechnej dostępności usług na warunkach
ogólnych czy na warunkach ustalonych powszechnie
dla danego typu czynności prawnych może podważać
osiągnięcie tego celu, ponieważ w tych przypadkach
nie zachodzi obawa wykorzystania mandatu radnego
do uzyskania innych korzyści aniżeli dostępne dla
wszystkich członków wspólnoty samorządowej”.
(por. także wyrok WSA z dnia 18 marca 2008 r., sygn.
akt II SA/Go 87/08).
Wobec powyższego oraz informacji przedstawionych
przez wojewodę śląskiego wypada zatem zauważyć,
że radni i reprezentowane przez nich podmioty
świadczyli usługi (na podstawie umów zawartych
z gminą Istebna) za pomocą własnych sił i środków.
Stroną zawieranych umów, których przedmiotem
było świadczenie usług na rzecz gminy Istebna, nie
byli jednak de facto sami radni, lecz reprezentowane
przez nich podmioty (osoby) prawne. Istotnym także
pozostaje, że gmina Istebna nie utraciła możliwości
swobodnego dysponowania gruntem (nieruchomościami)
objętym zakresem ww. usług – radni nie uzyskali
żadnego tytułu prawnego do władania mieniem
ww. jednostki samorządu terytorialnego. Nie ulega
bowiem wątpliwości, że niezbędnym elementem, na
którym opiera się zakaz prowadzenia działalności
gospodarczej przez radnych, jest wykorzystywanie
w tej działalności mienia danej jednostki samorządu
terytorialnego. Celem danej regulacji jest przecięcie
wszelkich związków pomiędzy mieniem jednostki samorządowej
a jej radnym. Tym samym trudno zna-