Nationale Alleingänge oder internationale Kooperation? - Stiftung ...

China
lich für die richtungsweisenden politischen Entscheidungen
Chinas sind das Politbüro KPCh, der Nationale
Volkskongress (das Parlament) und der Staatsrat (das
Kabinett). Als Akteure in der Rohstoffpolitik treten
diese Spitzeninstitutionen aber nur ausnahmsweise
und eher deklaratorisch in Erscheinung. Die für den
Bergbau wichtigsten exekutiven Institutionen unterhalb
dieser Ebene sind das Ministerium für Land und
Ressourcen (Ministry of Land and Resources, MOLAR),
das Ministerium für Industrie und Informationstechnologie
(Ministry of Industry and Information
Technology, MIIT), das Ministerium für Außenhandel
und wirtschaftliche Zusammenarbeit (Ministry of
Foreign Trade and Economic Cooperation, MOFTEC),
das Ministerium für Umweltschutz (Ministry of Environmental
Protection, MOEP), die Nationale Entwicklungs-
und Reformkommission (National Development
and Reform Commission, NDRC) sowie zahlreiche
nachgelagerte zentrale Organisationen, wie
beispielsweise der Chinesische Geologische Dienst
(China Geological Survey, CGS), die Staatliche Lageragentur
(State Reserves Bureau, SRB) und die Dachorganisation
der Staatsunternehmen (State-owned
Assets Supervision and Administration Commission
of the State Council, SASAC). Während MOLAR für
Rohstoffexploration, Rohstoffförderung und Bodenschutz
zuständig ist, gehören die rohstoffverarbeitenden
Industrien in den Verantwortungsbereich des
MIIT. Das MOFTEC reguliert Chinas Außenhandel und
Direktinvestitionen, ist dabei aber an die Vorgaben
der Fachministerien und Kommissionen gebunden.
Gewässerschutz und Emissionskontrolle fallen in die
Kompetenz des MOEP. Herausgehoben ist die Stellung
der Reformkommission NDRC, welche die gesamtwirtschaftliche
Verantwortung für die makroökonomische
Steuerung und industriepolitische Planung trägt und
sektoral zuständig ist für Energie, Chemie und große
Bauprojekte. Zuweilen als »kleiner Staatsrat« bezeichnet,
dirigiert die NDRC die staatlichen Investitionsausgaben
und agiert als federführende wirtschaftspolitische
Schaltstelle Chinas.
Zweitens sind im Bergbau, in der Raffinadeproduktion
und in der Rohstoffverarbeitung mannigfache
privat- und staatswirtschaftliche Unternehmen tätig,
die sich in Größe und Produktivitätsniveau stark voneinander
unterscheiden. Die Rohstoffwirtschaft ist
je nach Branche in quasi-staatlichen Verbänden organisiert,
wie beispielsweise der Bergbauverband,
der Eisen- und Stahlverband, der Nicht-Eisen-Metallverband
und der Seltenerdverband. Neben der Interessenvertretung
nehmen die Verbände auch hoheitliche
Aufgaben wahr. Die Staatsunternehmen stehen
in der politischen Hierarchie weit oben; deren Direktoren
orientieren ihre Managemententscheidungen
an Renditeerwägungen und sie haben die Macht, auf
die Beschlüsse Pekings Einfluss zu nehmen.
Die dritte und faktisch vielleicht wichtigste
Akteursgruppe sind die Regierungs- und Verwaltungsinstitutionen
auf der regionalen und der lokalen
Ebene. Ihnen obliegt es, Bergbauförderlizenzen, Umweltgenehmigungen
und polizeiliche Sprengstofferlaubnisse
zu erteilen. Sie können Investitionen
genehmigen, fördern oder verhindern bzw. den zentral
verfügten Kapazitätsabbau auch wirklich durchsetzen.
Sie kontrollieren, ob Umwelt- und Arbeitsschutzgesetze
eingehalten werden, und haben sogar
eigene Gesetzgebungsbefugnisse. Andererseits erheben
sie Körperschafts- und Ressourcensteuern von den
vor Ort tätigen Unternehmen, haben die politische
Verantwortung für Wachstum und Beschäftigung in
den von ihnen verwalteten Gebieten und verfolgen
daher meist eine eigene regionalbezogene industriepolitische
Agenda.
Angesichts dieser institutionellen Rahmenbedingungen
ist die rohstoffpolitische Regulierung sowohl
ein Prozess von »oben nach unten« als auch von
»unten nach oben«. Für die Anfertigung der nationalen
Gesetze und Erlasse sind zwar prinzipiell die
zentralen Ministerien und Behörden zuständig. In
dem auf Konsens ausgelegten gesetzgeberischen Verhandlungsprozess
sind aber bereits die Staatsunternehmen
und die Provinzen eingebunden, so dass im
legislativen Ergebnis diffuse Regularien entstehen,
die eher politische Willenserklärungen als konkrete
administrative Vorschriften darstellen. Während für
die Implementierung und Kontrolle der zentral erlassenen
Vorgaben die Provinzen, Bezirke und Kommunen
zuständig sind, fehlen Peking die Instrumente,
um die Umsetzung auch zu kontrollieren. Ob nationale
Umwelt- und Arbeitsschutzgesetze, Investitionsauflagen
und -beschränkungen eingehalten werden,
wird zuweilen dann zum Ergebnis eines lokalen Verhandlungsprozesses.
Daran wirkt die Zentrale zwar
mit, aber im Wesentlichen handeln die Direktoren,
die privaten Unternehmer und die lokalen Kader die
Verteilung der aus Bergbau und Rohstoffgewinnung
erzielbaren beträchtlichen Gewinne untereinander
aus. Ganz machtlos ist bei diesem Spiel die Pekinger
Zentrale freilich nicht. Erstens droht bei flagranten
Verstößen gegen Umweltgesetze oder bei öffentlich
gewordener Korruption eine Intervention aus Peking.
SWP Berlin / BGR Hannover
Analyse und Vergleich der
Rohstoffstrategien der G20-Staaten
Februar 2013
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