idas e vindas do processo de implementação de um programa de ...

oferecem, no primeiro caso, e a escassez de tempo e recursos com que geralmente operam, no
segundo) e a impossibilidade de controlarem e preverem as contingências que futuramente
afetarão o ambiente da política, dentre outras.
Os autores afirmam que, com base nessas características ambientais, várias
contribuições à problemática da implementação teriam surgido, apresentando, no entanto, em
comum, a rejeição à concepção de implementação como uma etapa subseqüente à formulação
racional e compreensiva. Por conseguinte, a implementação passaria a ser “entendida como
um processo autônomo, onde decisões cruciais são tomadas e não só ‘implementadas’”, posto
que fatores diversos, como “conflitos interjurisdicionais entre órgãos e instituições, brechas e
ambigüidades legais e omissões de normas operacionais” (MELO e SILVA, 2000, p. 10)
tenderiam a levar os implementadores de política a tomar decisões, a nível setorial,
necessárias ao seu sucesso. Desse modo, a implementação de política orienta novas políticas,
ou seja, constitui-se, ela mesma, em fonte de informações para a formulação de políticas.
Além disso, Melo e Silva (2000) ainda destacam alguns elementos da implementação
que teriam sido enfatizados por essas contribuições, como a dimensão política desse processo,
devido ao reconhecimento, por um lado, de que “toda ação e intervenção governamental,
através de programas e projetos, é constitutivamente política”, já que “distribui custos e
benefícios, utiliza recursos coletivos e é formulada por autoridades públicas”, e, por outro, de
que “o jogo político caracteriza-se por particularismos e corporativismo” (idem, p. 13).
Então, em contrapartida, sugerem uma nova visão para o ciclo de política, passando a
compreendê-la “como um campo estratégico, no qual se observa uma relativa indistinção
entre implementadores, formuladores e, até, a população meta de um programa”, visto que “a
forma de uso ou consumo dos produtos da política” tanto a altera quanto “cria políticas”
(idem, p. 12). Assim, o policy cicle, deixando de ser percebido como simples e linear e de
possuir, por definição, “um ponto de partida claramente definido”, passaria a ser concebido
como jogo, “representado por redes complexas de formuladores, implementadores,
stakeholders – grupos envolvidos pelas políticas e nela interessados – e beneficiários, que dão
sustentação à política, e por ‘nós’ críticos” (idem, p. 13-14), ou seja, “pontos no tempo onde
questões referidas ao processo de sustentação política dos programas, de coordenação
interinstitucional e de capacidade de mobilizar recursos institucionais se conjugam” (idem, p.
14).
Segundo eles, ainda, nesse momento de conjugação, se produziria “uma espécie de
‘crise’, concretizada no processo de tomada de decisão crítica por um ator estratégico”, que
não só impeliria “o programa em uma direção nova”, a partir do seu desenlace, como
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