Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

208 III · Die Handlungsfähigkeit der Demokratie
2 Vetospieler in der Politikverflechtung
Das Konzept der Vetospieler hat in den letzten Jahren in der internationalen
Politikwissenschaft beträchtliche Aufmerksamkeit gefunden. Mit dem Begriff
»veto points« hat Ellen Immergut in ihrer vergleichenden Untersuchung
zur Gesundheitsreform die Grundidee bereits formuliert (Immergut
1990), implizit findet sie sich aber auch in Arbeiten zum deutschen Föderalismus
(Lehmbruch 1976; Scharpf 1985, 1989; Scharpf/Reissert/Schnabel
1976), in denen auf die Blockademacht einzelner Länder oder des Bundesrats
im kooperativen Bundesstaat hingewiesen wurde. George Tsebelis
(1995, 1999, 2000) hat durch seine stringente Theorie der Vetospieler dem
Konzept zum Durchbruch verholfen. Dass dieses eine weite Verbreitung erfahren
hat, liegt zweifellos an der Sparsamkeit der Erklärung und damit an
der hohen Generalisierungsfähigkeit.
Der unbestrittene Nutzen der Vetospieler-Theorie liegt darin, dass sie
politische Prozesse in komplexen interorganisatorischen Strukturen eines
Regierungssystems erfasst. Sie berücksichtigt alle Institutionen, die potenziell
oder real auf politische Entscheidungen einwirken, und dies mit einem
einfachen, für die vergleichende Forschung nützlichen Konzept. Insofern
eignet sie sich besonders für die Untersuchung von Mehrebenensystemen
und nicht-hierarchischen interorganisatorischen Strukturen, welche neuerdings
auch als »multilevel governance« bezeichnet werden. Die Theorie lässt
sich mit quantitativen Methoden testen, und Tsebelis und andere Vertreter
der komparativen Politikforschung haben sich eifrig darum bemüht (vgl. die
Zusammenfassung in Tsebelis 2000: 467–468). Sie kann aber auch qualitative
Untersuchungen und Fallstudien anleiten, denen sie ein stringentes Analysekonzept
bietet. Gerade deswegen sollte sie nicht einfach als zu reduktionistisch
abgetan werden.
Die Vetospieler-Theorie will die Innovations- beziehungsweise Reformfähigkeit
von politischen Systemen oder institutionellen Strukturen in Politikfeldern
erklären. Die wichtigste Aussage lautet dabei, dass die Wahrscheinlichkeit
von Entscheidungen, die den Status quo ändern, beziehungsweise
das Ausmaß der Veränderung gering ist, wenn neben den eigentlich
für eine Entscheidung zuständigen Akteuren noch weitere Akteure involviert
sind, die über Vetomacht verfügen und daher Entscheidungen, die ihren
Interessen widersprechen, verhindern können. Tsebelis (1995) hat diese
These präzisiert, indem er drei Bedingungen für geringe Politikinnovationen
nennt, die in vergleichenden Untersuchungen als unabhängige Variable operationalisiert
werden könnten. Demnach ist die Fähigkeit zu innovativer Po-