Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Benz · Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen 215
werden. In der Praxis ist dies zwar höchst selten und gerade in intergouvernementalen
Beziehungen gelingt es Regierungen in der Regel, die Mehrheit
der Abgeordneten ihrer Partei oder der sie stützenden Koalition für eine
Entscheidung zu gewinnen. Aber Regierungshandeln im parlamentarischen
System wäre nicht legitim, wenn es nicht die Möglichkeit eines Widerspruchs
des Parlaments gäbe, und zwar selbst dann, wenn eine rechtlich
bindende Stellungnahme nicht vorgesehen ist. Zur Legitimationsidee eines
parlamentarischen Systems gehört die wirksame Kontrolle der Regierung
durch das Parlament, weil nur sie sicherstellt, dass der Wille der Wählerschaft
über das Parlament in Regierungshandeln transformiert wird. Widersprüche
eines Parlaments, die sich gegen die Politik einer höheren Ebene
richten oder gegen Ergebnisse intergouvernementaler Verhandlungen über
Materien, die formal in die Zuständigkeit der Exekutive fallen (etwa des
Bundesrats oder des Ministerrats in Angelegenheiten der eigenen Kompetenzen
der EU), können eine Entscheidung nicht verhindern oder nachträglich
rückgängig machen. Sie können aber eine Regierungskrise auslösen,
und keine Regierung wird diese riskieren, um eine Sachentscheidung zu
treffen. Die Möglichkeit eines parlamentarischen Vetos, im Sinne eines Widerspruchs
gegen Regierungsentscheidungen, muss also als Legitimitätsgrund
unterstellt werden. Diese Gründe sprechen dafür, Parlamente als externe
Vetospieler zu behandeln.
Diese institutionelle Struktur zeichnet sich durch spezifische Dilemmata
kollektiven Handelns aus. Regierungen unterliegen zunächst den typischen
Schwierigkeiten eines Verhandlungsprozesses, welche Fritz W. Scharpf als
Verhandlungsdilemma analysierte (Scharpf 1992, 1997). Selbst wenn alle
Beteiligten ein Verhandlungsergebnis anstreben (und davon kann im Regelfall
ausgegangen werden), so wird eine Einigung dadurch erschwert, dass
alle Akteure gleichzeitig eine für ihre eigenen Interessen möglichst optimale
Lösung erreichen wollen. Die daraus resultierenden Verteilungskonflikte
stehen einer Verhandlungslösung auch dann entgegen, wenn gemeinsame
Vorteile eigentlich für ein solches Ergebnis sprechen.
Dieses Dilemma wird wesentlich verschärft, wenn Regierungen auf die
Zustimmung ihres Parlaments angewiesen sind und von diesem kontrolliert
werden. Zu den Regeln eines parlamentarischen Systems gehört zwar auch,
dass die Parlamentsmehrheit ihre Regierung unterstützt. Aber diese Unterstützung
ist nicht mit blinder Gefolgschaft gleichzusetzen, sondern verlangt
ein wechselseitiges Vertrauensverhältnis und eine Abstimmung der Politik
unter den kritischen Augen der Opposition. Dies beeinflusst die Handlungsorientierungen
und das Verhalten der Regierung. Da Parlamente, und zwar