Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Lehmbruch · Verbändesystem zwischen Unitarismus und Föderalismus 265
Hier greift nun eine zweite, aus der Theorie der Interorganisationsbeziehungen
abgeleitete Hypothese ein: Zwischen Großorganisationen und Staat
bilden sich variable Formen wechselseitiger Ressourcenabhängigkeit (im
Sinne von Pfeffer/Salancik 1978) aus, die von der älteren Interessengruppenforschung
nicht ausreichend erfasst wurden. Diese Theorie war bekanntlich
von der Vorstellung geleitet, dass es zu spontanen Zusammenschlüssen
kommt, wenn die Interessen einer größeren Gruppe von Individuen tangiert
sind (vgl. z.B. Truman 1951: 31–33). Sie nahm des Weiteren an, dass so
entstandene Verbände ihre Strukturen und Strategien der vorgefundenen
Struktur staatlicher Entscheidungsprozesse anpassen, insoweit sie auf die
Zufuhr von Ressourcen angewiesen sind, über die der Staat verfügt (vgl.
Truman 1951: 104–106; Eckstein 1960: 15–21). In einem Bundesstaat – so
wäre zu folgern – werden sie durch diese Ressourcenabhängigkeit dazu veranlasst,
ihre Strukturen und Strategien an den jeweiligen bundesstaatlichen
Kompetenzzuweisungen auszurichten. Diese einflusstheoretische Hypothese
kann zwar in der Tat für bestimmte Entwicklungsabschnitte die Entstehung
gesellschaftlicher Großorganisationen plausibel erklären. Man kann aber für
andere Entwicklungsabschnitte beobachten, dass die Großorganisationen
unter bestimmten Umständen wesentliche Strukturelemente, womöglich gar
ihre Existenz, staatlicher Intervention verdanken. 3
In der Entwicklung des deutschen Verbändesystems gilt das vor allem für
zwei Phasen. Die erste ist die der modernisierenden Reformen des frühen
19. Jahrhunderts. Ihr Träger war vor allem in Preußen eine Bürokratie, die
liberalen wirtschaftspolitischen Prinzipien verpflichtet war. Aber sie verstand
sich nichtsdestoweniger als eine Entwicklungsverwaltung mit der Mission,
die Industrialisierung und die Modernisierung der Landwirtschaft zu fördern
und die Infrastruktur des Landes (Kanäle, Eisenbahnen!) auszubauen. Dabei
stand die Reformbürokratie zunächst vor dem Problem, dass die Umsetzung
ihrer Reformprogramme eine handlungsfähige »bürgerliche Gesellschaft«
(im Sinne Hegels) voraussetzte, die sich im absolutistischen Staat nicht
hatte entfalten können. Eine Antwort darauf konnte die Organisation der
Gesellschaft durch die Bürokratie sein: Die Verwaltung initiierte Verbandsgründungen,
um Partner für die Implementation ihrer Programme zu gewinnen.
4 Hier war die Staatsverwaltung auf die Mobilisierung von Ressourcen
3 Ich knüpfe hier an frühere Überlegungen zur »administrativen Interessenvermittlung« an
(Lehmbruch 1987, 1991; vgl. auch Lehmbruch 1995).
4 Diese etatistischen Anfänge hat Lorenz von Stein (1869: 228) so beschrieben: »Der Verein
ist, obwohl er sich seine Zwecke selber setzt, dennoch nur ein organisches Glied des