Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Benz · Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen 211
fen (Scharpf/Reissert/Schnabel 1976: 13–70; Scharpf 1978). Sie ging aus
der Analyse der hier interessierenden institutionellen Konstellation hervor.
Die Theorie hat Mehrebenenstrukturen zu ihrem Gegenstand, in denen Entscheidungen
auf Verhandlungssysteme verlagert werden, die von Regierungen
und Verwaltungen dominiert werden, was sich in dauernden Klagen der
Parlamente über ihren Machtverlust zeigt. Ferner wird in der Theorie festgestellt,
dass Entscheidungen, die sachlich geboten sind, nicht realisiert werden
könnten. Und zugleich könnten die institutionellen Bedingungen nicht
geändert werden, obwohl die Beteiligten sie als defizitär erkennen, weil Alternativen
von Vetospielern blockiert werden (Scharpf 1985). Die problematischen
Folgen von Vetopositionen werden hier also viel präziser identifiziert
als in der vermeintlich wertfreien Vetospieler-Theorie.
Die Politikverflechtungstheorie, wie sie Scharpf 1976 formulierte, beruht
auf einem differenzierten Analysekonzept, das normative und empirischanalytische
Ebenen der Untersuchung trennte. Diese Differenzierung der
Analyse geht allerdings auf Kosten der Generalisierbarkeit. Die für die Gemeinschaftsaufgaben
nach Art. 91a GG entwickelte Theorie lässt sich nicht
ohne weiteres auf andere Mehrebenenstrukturen übertragen. Scharpf hat den
Generalisierungsgrad der Theorie in den siebziger und achtziger Jahren erweitert,
zum einen, indem er sie zu einer allgemeinen Theorie des deutschen
Bundesstaats machte, zum anderen, indem er sie auf die Europäische Union
übertrug (Scharpf 1994, 1999). Trotz dieser Erweiterungen des Anwendungsbereichs
blieb sie jedoch, verglichen mit Tsebelis’ Theorie, eine spezielle
Theorie mit begrenzter Reichweite.
Was allerdings die Politikverflechtungstheorie gegenüber der Vetospieler-Theorie
auszeichnet, ist die Tatsache, dass sie strategische Reaktionen
von Akteuren auf drohende Vetos oder Blockaden berücksichtigt. In diesem
Punkt wurde sie vielfach falsch interpretiert. Anders als in populärwissenschaftlichen
Anwendungen der Argumentation hat Scharpf nie behauptet,
der deutsche Verbundföderalismus erzeuge Blockaden von Politik. Die Rede
war nur von Blockadegefahren beziehungsweise einer Beeinträchtigung
der politischen Steuerungsfähigkeit. Der »Clou« der Analyse lag darin, dass
Scharpf zeigte, wie die Akteure in Bund und Ländern auf die Schwierigkeiten
der Konsensfindung in Verhandlungssystemen reagieren und wie sie
sich der Gefahr blockierter Entscheidungsprozesse entziehen können.
Ich will im Folgenden diesen Gedanken aufgreifen und ihn weiter entwickeln,
indem ich ihn in die Vetospieler-Theorie integriere. Meine grundlegende
These lautet, dass die auf einer Vetoposition beruhende Macht, Entscheidungen
zu verhindern, in der Regel nicht ausgeübt wird, um politische