Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

264 IV · Föderalismus und Unitarismus
2 Die Entwicklungspfade des Bundesstaates und der
organisierten Gesellschaft
Von besonderem Interesse ist in diesem Zusammenhang das unterschiedliche
Ausmaß an Unitarisierung oder Föderalisierung deutscher Großorganisationen
– gemessen an der Autonomie der subnationalen Organisationseinheiten
und der Flexibilität der Gesamtorganisation im Management von innerverbandlicher
Heterogenität. Diese Variationen interpretiere ich als institutionell
verfestigtes Ergebnis unterschiedlicher Entwicklungspfade, die bestimmt
sind durch Art und Ausmaß der wechselseitigen Ressourcenabhängigkeit
zwischen dem Staat und den Großorganisationen im Verlauf der Entwicklung
des deutschen Bundesstaates. Ich verbinde dabei eine schon früher vorgestellte
entwicklungsgeschichtliche Hypothese über das Zustandekommen
der eigentümlichen, pfadabhängigen Struktur des deutschen Bundesstaates
(Lehmbruch 2002) mit einer weiteren entwicklungsgeschichtlichen Hypothese
über die Auswirkungen von Ressourcenabhängigkeit zwischen Staat
und Verbänden auf die Struktur von Verbänden und Verbändesystemen.
Renate Mayntz ist der Hinweis zu verdanken, dass die in Deutschland zu
beobachtende Parallelität von Verbändestruktur und föderalistischem Staatsaufbau
offensichtlich »nicht das Ergebnis einer zentralen ›top down‹ Anpassung«
ist, sondern sich »aus besonderen historischen Gründen als Resultat
eines dezentralen ›bottom up‹ Entwicklungsprozesses ergeben« hat (Mayntz
1990: 145–146). Dies ist aber ein Zusammenhang, der sich nicht erst auf die
Entwicklungen nach dem Zweiten Weltkrieg oder vielleicht auch auf die
Weimarer Republik zurückführen lässt (so offenbar Mayntz 1990: 149). Wir
müssen vielmehr, wenn wir die beobachteten Variationen erklären wollen,
auf die Entstehungsgeschichte des deutschen Bundesstaates im 19. Jahrhundert
rekurrieren. Dieser hat, wie schon gezeigt wurde, mehrere Entwicklungssequenzen
durchlaufen, deren jede eigentümliche institutionelle Sedimente
hinterlassen hat. Weil sich der bürokratische Verwaltungsstaat in Deutschland
auf der subnationalen Ebene der Territorien schon lange vor dem Nationalstaat
entwickelt hatte, hatten um die Mitte des 19. Jahrhunderts, als die
»nationale Frage« noch offen war, sowohl Preußen als auch die Mittelstaaten
voll ausgebildete und verhältnismäßig effiziente bürokratische Verwaltungen.
Dieser »time lag« hatte aber bemerkenswerte Implikationen nicht
nur für die Struktur des 1867–1871 entstehenden deutschen Bundesstaates
(in Form des »funktionalen« oder »Exekutivföderalismus«), sondern auch
für die eigentümliche Ausbildung der Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft.