Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

220 III · Die Handlungsfähigkeit der Demokratie
lungen sequenzialisiert, so dass Entscheidungen in Teilschritte zerlegt und
Konflikte »klein gearbeitet« werden können (Scharpf/Reissert/Schnabel
1976: 44). Auf eine sachliche Aufteilung der Konfliktgegenstände läuft eine
Strategie hinaus, bei der konfliktträchtige von weniger konfliktträchtigen
Bestandteilen getrennt werden (»Entscheidungssegmentierung«, ebd.: 47).
Rainer Eising fand in einer Untersuchung der Verhandlungen im Ministerrat
der EU heraus, dass diese Praxis hier üblich ist, wobei zuerst die weniger
konfliktträchtigen Themen entschieden und dann im weiteren Verhandlungsverlauf
als nicht mehr disponibel ausgeklammert werden (Eising 2000: 232).
Während bei der Konfliktvertagung oder der inkrementellen Problembearbeitung
die Gefahr besteht, dass wesentliche Probleme verdrängt werden,
jedenfalls der Innovationsgrad der Politik gering ist, werden durch eine
sachliche Zerlegung der Konfliktthemen Lernprozesse induziert. Die soziale
Untergliederung des Verhandlungssystems beschrieb Scharpf mit den Strategien
der Bilateralisierung, der negativen Koordination, der Spezialisierung
und der Fraktionsbildung (Scharpf/Reissert/Schnabel 1976: 42–44). Die
Bilateralisierungsstrategie in Verbindung mit der negativen Koordination
wählte etwa Bundeskanzler Schröder, um durch Zugeständnisse an einzelne
Länderregierungen im Bundesrat eine Mehrheit für die Steuerreform 2000
zu erzielen. Auch Koalitionsbildungen sind in den Bund-Länder-Beziehungen
nicht selten. In Verhandlungen über finanzpolitische Themen kommt es
häufig zu einer Abstimmung von Entscheidungen zwischen der Bundesregierung
und Landesregierungen, die von der Regierungspartei im Bund gestellt
werden (Renzsch 1991). In der EU sind die deutsch-französische Achse
oder die Verhandlungen zwischen den Regierungen der großen Mitgliedstaaten
als bekannteste Beispiele für Koalitionsstrategien zu nennen. Auch
sie tragen dazu bei, Politikblockaden aufzulösen und innovative Entscheidungen
zu realisieren. Allerdings gehen sie auf Kosten der Interessenberücksichtigung.
Strategien, welche die institutionellen Rahmenbedingungen des Verhandlungssystems
verändern, wurden von Scharpf als eher unwahrscheinlich bezeichnet.
Seine These der »Politikverflechtungsfalle« besagt, dass selbst
dann, wenn Akteure erkennen, dass in den gegebenen Verflechtungsstrukturen
keine erfolgreiche Politik möglich ist, institutionelle Änderungen unwahrscheinlich
sind (Scharpf 1985). Das ist sicher richtig, soweit damit institutionelle
Reformen gemeint sind, durch welche das Mehrebenensystem
formell entflochten wird. Die Alternativen einer Zentralisierung oder einer
Dezentralisierung bedeuten für eine Ebene einen Verlust an Kompetenzen,
den ihre Vertreter nicht konzedieren können. Ist für institutionelle Reformen