Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

62 I · Reformen und Innovationen
jedoch nicht als abstrakte Ideen ohne Bezug zur Vergangenheit, sondern als
Differenzierung und neuartige Synthese aus überlieferten Annahmen und
Rezepten. Dabei kam es zu einem Wechsel der Kategorien, unter welche die
vertrauten Probleme zu subsumieren sind. Das veränderte Kategorienschema
und die differenziertere Diagnose machten Widersprüche in den tradierten
Sichtweisen sichtbar, die nunmehr als inadäquat wahrgenommen werden
konnten.
Zweitens fällt auf, dass zur Bearbeitung des begrifflich neu gefassten
Problems nicht generell neue und unvertraute »Mittel« gesucht wurden. Die
Auswahl einer angemessenen Bearbeitungsweise geschah vielmehr innerhalb
eines weitgefassten, aber bekannten Instrumentenkatalogs, wobei man
einerseits auf nationale Traditionen und Aversionen, andererseits auf im lokalen
Rahmen erprobte Formen rekurrierte. Die Pfadabhängigkeit des Politikinstruments
verschwand, wenn mehrere Alternativen von ähnlicher funktionaler
Reputation zur Verfügung standen, wie mit dem Haftpflicht- und
dem Versicherungsprinzip im Deutschen Reich.
Ein Blick in die Vorgeschichte des Sozialstaats zeigt, wie wenig »neu«
das Prinzip der staatlichen Pflichtversicherung war. Es wurde seit 1844 für
die belgischen Seeleute und seit 1854 für die Bergleute in Österreich und
Preußen praktiziert. Staatszuschüsse zu privaten Sozialversicherungen gab
es in Belgien seit 1851 und in Frankreich seit 1852. Die erste nationalstaatliche
Sozialgesetzgebung wurde 1791 für die französischen, 1844 für die
belgischen Seeleute und 1838 für die preußischen Eisenbahner eingeführt
(Kuhnle 1978). Auch die beitragsfreie, von einer Bedürftigkeitsprüfung abhängige
Volksrente in Dänemark hatte historische Vorbilder: in der kommunalen
Armutsfürsorge.
Drittens zeichnen sich die sozialpolitischen Basisinnovationen durch die
herausgehobene Rolle einzelner Protagonisten aus. Individuelle Vordenker
hatten für das Zustandekommen des Deutungswandels, zum Beispiel in der
Arbeit der Untersuchungsausschüsse, eine wichtige Funktion; als »politische
Unternehmer« der Politikentwicklung und des Bündnismanagements
waren sie für den Erfolg der Reformprojekte entscheidend. Sie besorgten die
flexible Adaption des Projekts an sich wandelnde Umstände und waren die
Entdecker der politischen Gelegenheitsfenster. Dabei waren mindestens drei
individuell zuschreibbare Kompetenzen im Spiel:
a. der Informationsvorsprung des nicht allzu eng spezialisierten Experten,
b. die Kombination von hoher Kommunikationsfähigkeit und »boundaryspanning
roles«, die Heclo meint, wenn er von »men with transcendable