Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

248 IV · Föderalismus und Unitarismus
Die deutsche Bundesratskonstruktion ist im Ausland – und 1949 auch
von den alliierten Besatzungsmächten – als historisches Relikt der Bismarck-Tradition
eines Fürsten-Bundes stark beargwöhnt worden. Diese Einrichtung
erwies sich als gutes Beispiel für »pfadabhängige Entwicklungen«,
die nicht korrigierbar sind, selbst wenn die Effizienz einer solchen Einrichtung
zunehmend in Frage gestellt wird (Lehmbruch 2000: 78f.).
Ein logisch-konstitutionelles Denken mag die De-jure-Asymmetrien beklagen.
Sie waren aber von Kanada bis Spanien unvermeidlich, um die Einheit
zu erhalten. Nur in Ländern mit einer starken Hegemonie der dominanten
Ethnie, wie in Russland, konnte man es sich leisten, den peripheren Gebieten
Rechte zu geben und wieder zu entziehen, wenn es der Zentrale opportun
schien.
e) Zu den rechtlich angelegten Asymmetrien gehört die Frage, ob der Bund
eine eigene Verwaltung besitzt. Die meisten Bundesstaaten – mit Ausnahme
der Bundesrepublik – lassen Gesetzgebung und Ausführung möglichst in einer
Hand. Deutschland bürdet die Durchführung der Gesetze und die Kosten
in den meisten Politikfeldern den Ländern auf. Die Folge ist eine Zentralisierung
des Entscheidungsprozesses. In der Schweiz entstand eine Mischform
zwischen dezentralisierten Modellen wie in den USA und einem System
funktionaler Aufgabenteilung (Rentzsch 2000: 54). Wo Länder oder
Kantone die Implementation tragen, haben größere Einheiten größere Diskretion.
In Deutschland haben Länder wie Hessen einzelne Regulierungen
des Wohnungsbaugesetzes der Ära Adenauer nicht durchgeführt, und Bayern
hat sich gelegentlich gegenüber der Gesetzgebung der sozial-liberalen
Koalition »revanchiert« (vgl. von Beyme 1997: 313ff.). Die kleineren und
ärmeren Gebietseinheiten haben andererseits höhere Anrechte auf fiskalische
Hilfen. Wie man an den USA und selbst der Schweiz nachweisen
konnte, haben schwache Einheiten oft zu geringe Planungskapazität, um den
ihnen zukommenen Anteil an Bundessubsidien zu mobilisieren (Armingeon
2000: 115). Die Asymmetrien können sich somit verstärken, wenn De-jureund
De-facto-Asymmetrien in unglücklicher Weise zusammenwirken. Umgekehrt
hat der Bund geringe Steuerungsmöglichkeit mit einer Politik der
»goldenen Zügel«, wenn die Verfassung die Kompetenzen zwischen Bund
und Gliedstaaten sehr detailliert regelt. Eine fiskalisch orientierte »legislative
Theorie« des »Rational-Choice«-Denkens geht davon aus, dass die Einheiten
durch die Konstruktion des fiskalischen Föderalismus geradezu einen
Anreiz erhalten, falsche Entscheidungen zu treffen (Peterson 1995: 39).