Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Benz · Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen 221
die Zustimmung zentraler wie dezentraler Regierungen und Parlamente erforderlich,
und dies ist in Mehrebenensystemen vom Typus des deutschen
Bundesstaats und der EU der Fall, so scheidet ein Abbau der Politikverflechtung
praktisch aus. Solche Reformen scheitern an der Macht der Vetospieler.
Praktisch realisierbar sind aber institutionelle Veränderungen der Verhandlungsstrukturen
durch Anpassung der Interaktionsregeln, ohne dass
Kooperationsbeziehungen aufgelöst werden. Neue Regeln können dabei
entweder für eine konkrete Entscheidungssituation genutzt werden oder zu
dauerhaften Veränderungen führen. Anders als dies in der Politikverflechtungstheorie
unterstellt wird, halte ich diese Strategien für besonders relevant
für die Politik in verflochtenen Mehrebenensystemen. Alle fördern sie
die Entscheidungs- und Innovationsfähigkeit von Politik. Die folgenden
Beispiele sollen dies verdeutlichen:
– Die erste Strategie wird als »level shifting« bezeichnet. Gemeint ist damit
die Verlagerung von Verhandlungen auf eine andere Ebene in der Entscheidungshierarchie
von Regierungen oder in ein Gremium mit speziellen
Zuständigkeiten. Dadurch werden nicht nur neue Akteure ins Spiel
gebracht, sondern auch die anstehenden Probleme in einem veränderten
Entscheidungskontext neu definiert. Die Strategie beinhaltet also einerseits
eine Veränderung von Konfliktstrukturen durch Umdefinition des
Entscheidungsproblems, andererseits aber auch eine Verlagerung der
Verhandlungen in andere Institutionen. 6 Elinor Ostrom erkannte die Bedeutung
der Ebenenverlagerung in ihrer Untersuchung der »Commonpool«-Probleme
(Ostrom 1990). Sie stellte fest, dass Akteure zur Lösung
des Verhandlungsdilemmas fähig sind, wenn sie den Interessenkonflikt
zu einer Verfassungsfrage beziehungsweise einer Frage der Änderung
des institutionellen Kontexts machen. »Level shifting« wird auch in der
EU praktiziert, wobei zwei Richtungen feststellbar sind: Zum einen können
Fachausschüsse mit der Behandlung eines Problems betraut werden,
über das es zwischen Ministern oder den Staats- und Regierungschefs
keine Einigung gibt. Zum anderen können Verhandlungen, die auf der
Ebene der Fachgremien blockiert sind, auf die hierarchisch höhere Ebene
verlagert werden, wo der Verhandlungsspielraum durch Themenbünde-
6 Im Unterschied zu den oben genannten Veränderungen der »policies« handelt es sich hier
aber darum, dass ein Problem in einen neuen sachlichen Zusammenhang gestellt wird, der
in aller Regel notwendigerweise einen anderen institutionellen Kontext erfordert.