Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Benz · Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen 223
schließlich dazu, dass die intergouvernementale Zusammenarbeit einer
begrenzten Gruppe von Staaten in den Verträgen verankert wurde. Dadurch
wurde die Asymmetrie der Union institutionell festgelegt. Ähnliches
kann in der Entwicklung des kanadischen Bundesstaats beobachtet
werden. Hier gibt es, anders als in Deutschland, keine institutionalisierten
Formen der Politikverflechtung. Intergouvernementale Vereinbarungen
beruhen auf Freiwilligkeit. Kooperation wird nicht selten erreicht,
indem auf die Zustimmung aller Provinzen verzichtet wird, weshalb sich
die Interessenunterschiede zwischen den Provinzen in asymmetrischen
Strukturen des Bundesstaates niederschlagen (Painter 1991; Watts 2002).
Sind »Opting-out«-Klauseln nicht realisierbar, so können Vetos einzelner
Akteure durch »Flexibilisierungsregeln« (am Beispiel der EU: Eichener
1997: 605; Eising 2000: 245) umgangen werden. Regierungen wird dann
zugestanden, dass sie beim Vollzug einer Entscheidung in ihrem Zuständigkeitsbereich
von der gemeinsamen Lösung abweichen können. Generell
erhöhen diese Strategien die Innovationsfähigkeit von Politik, die
allerdings unter Umständen durch Exklusion von Interessen und Fragmentierung
des politischen Systems erkauft wird.
– Schließlich können Strategien der Vetospieler darauf gerichtet sein, bestehende
Verhandlungsverfahren zu unterlaufen und die Konfliktregelung
zu informalisieren. Dass Verhandlungslösungen in Gesprächen außerhalb
der formalen Verfahren oder in inoffiziellen Expertengremien
getroffen werden, ist ein üblicher und an sich nicht kritikwürdiger Vorgang
in der politischen Praxis. Dauerhafte Wirkungen können daraus
aber folgen, wenn sich informale Beziehungen zu Netzwerken verfestigen,
die faktisch an die Stelle der institutionalisierten Politikverflechtung
treten. Die Strategie der Informalisierung kann auch zu einer faktischen
Dezentralisierung der Entscheidungen führen, wenn Gremien der Mehrebenenkoordination
nicht funktionsfähig sind. Konfliktminimierende Entscheidungen
in der Politikverflechtung lassen nicht selten den dezentralen
Vollzugsinstitutionen so weite Entscheidungsspielräume, dass diese
faktisch unkoordiniert agieren.
Diese auf den institutionellen Kontext gerichteten Strategien sind geeignet,
innovative Politik zu verwirklichen. Der Grad der Interessenberücksichtigung
ist allerdings unterschiedlich: Im Fall des »level shifting« ist es möglich,
dass der Kreis der involvierten Akteure erweitert und somit für zusätzliche
Interessen geöffnet wird. Die Nutzung von Parallelinstitutionen führt
zur Machtverschiebung zu Lasten legitimierter Entscheidungsinstanzen.