Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Benz · Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen 217
sungen überprüfen oder ratifizieren müssen, stehen sie im Fall von Vereinbarungen
der Regierungen, die den Präferenzen der Parlamentsmehrheit widersprechen,
vor dem Problem, zwischen der Annahme eines suboptimalen
Ergebnisses und einer Misstrauensbekundung gegenüber ihrer Regierung
abwägen zu müssen, wobei die zweite Alternative für die Mehrheitsfraktionen
in der Regel eindeutig die schlechtere ist. Bei einer Ex-ante-Festlegung
von Vetopositionen oder einer Antizipation von Ex-post-Vetos erhöht die
Parlamentsbeteiligung drastisch die Blockadegefahren im Verhandlungssystem.
Regierungen werden dann zu einer »positionsorientierten« Verhandlungsweise
(Benz 1994: 120–122) veranlasst. Sofern Parlamente auf Interventionen
in die Verhandlungsprozesse verzichten und sich mit der Ratifikation
von Ergebnissen begnügen, kommt es zu der vielfach beklagten »Entparlamentarisierung«.
Dieses zusätzliche Dilemma lässt sich damit auf folgende einfache Formel
bringen: Je besser die Kontrolle funktioniert, desto wahrscheinlicher
wenden Regierungen Verhandlungsstrategien an, welche Blockaden wahrscheinlich
machen beziehungsweise schlechte Ergebnisse erzeugen. Problemlösende
Verhandlungsstrategien (»arguing«, verständigungsorientiertes
Verhandeln; Benz 1994: 125–127) sind unter Bedingungen strikter Kontrolle
nicht zu erwarten, sondern erfordern eine hohe Autonomie der Regierungen.
Dies aber widerspricht den Anforderungen an demokratische Legitimation
(Benz 1998, 2001).
Die Ursache für dieses Dilemma liegt – vereinfacht ausgedrückt – in der
Verbindung von Entscheidungsregeln der Kooperation und des Parteienwettbewerbs
in der parlamentarischen Arena (vgl. dazu für den deutschen
Bundesstaat: Lehmbruch 2000). Verhandelnde Regierungen können in Kooperationsprozessen
ihre Präferenzen wechselseitig anpassen oder durch
Paketlösungen übereinstimmende Präferenzkombinationen finden. Parlamente,
welche extern kontrollieren, vollziehen diese Anpassungsprozesse
nicht ohne weiteres nach, zudem entscheiden sie unter der Bedingung der
Konkurrenz zwischen Parteien um Wählerstimmen.
Das so beschriebene Dilemma stellt eine theoretische Konstruktion dar.
Was hier in wissenschaftlichen Begriffen beschrieben wurde, entspricht aber
den Problemwahrnehmungen der handelnden Akteure. Wenngleich diese
nicht die genaue Logik des Mehrebenendilemmas durchschauen, erkennen
sie doch die grundsätzliche Problematik. Dieses ungefähre Wissen reicht
aus, um sie zu veranlassen, nach Auswegen aus den »Fallen« der Mehrebenenstruktur
zu suchen (Pierson 1995; Héritier 1999). Auf Grund praktischer
Erfahrungen lernen sie und entwickeln heuristische Verfahrensweisen und