Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

210 III · Die Handlungsfähigkeit der Demokratie
stische Politikveränderungen einfügt wurden, ist, abgesehen von der pfadabhängigen
Entwicklung des Föderalismus (Lehmbruch 2002), mit den Erfahrungen
des Nationalsozialismus zu erklären. In der Schweiz sicherte sich
im 19. Jahrhundert das Bürgertum seine Freiheitsrechte mittels Dezentralisierung
und direkter Demokratie, und dass deswegen Veränderungen langsam
vor sich gehen, wird überwiegend akzeptiert. Im Übrigen hängt die
Bewertung von Vetopositionen auch von den Politikinhalten ab. Bemerkenswerterweise
wurde in der Bundesrepublik Deutschland die These, dass
der verflochtene Bundesstaat Reformpolitik verhindere, in den siebziger Jahren
von Protagonisten einer aktiven Gesellschafts- und Institutionenreform
formuliert, während sie in den neunziger Jahren von liberalen und konservativen
Politikern aufgegriffen wurde, welche einen Rückbau des Wohlfahrtsstaats
wünschten, der durch Politikverflechtung stabilisiert wird (Schmidt
2001).
Ein unbestrittenes Problem sind Vetos allerdings dann,
– wenn sie zu Machtverschiebungen im politischen System führen und
damit die Legitimität von Entscheidungen in Frage stellen und/oder
– wenn sie zu ungewollten Blockierungen von Reformen führen, obgleich
deren Notwendigkeit von allen legitimerweise Mitwirkenden im Entscheidungsprozess
anerkannt wird.
Beide Fälle sind, wie ich im dritten Abschnitt erläutern werde, in Mehrebenensystemen
angelegt, die dem Muster der Politikverflechtung entsprechen,
das heißt in denen politische Entscheidungen durch Regierungen ausgehandelt
und von Parlamenten kontrolliert werden. Diese eigentlich brisanten
Konstellationen werden im analytischen Konzept der Vetospieler-Theorie
zwar berücksichtigt, aber nicht in ihrer problematischen Logik erfasst. Zum
einen ist das Kriterium des Innovationsgrades von Politik allein nicht geeignet,
die eigentliche Problematik dieser Strukturen zu erkennen, die ja nicht
in der bloßen Tendenz zur Konservierung des Status quo liegt, sondern
darin, dass sich die Legitimationsdefizite und die Reformunfähigkeit trotz
Reformwillens wechselseitig verstärken. Zum anderen interessieren sich
Tsebelis und seine Anhänger nur für die formalen Vetopositionen unabhängig
von ihrer Legitimation, erkennen dagegen nicht das Problem von Machtverschiebungen
in Mehrebenensystemen. Drittens analysieren sie nicht die
Dilemmasituationen, in die Akteure in komplexen Interaktionsstrukturen geraten
können, und auch nicht die Art und Weise, wie sie damit umgehen.
Um diese Schwäche der Theorie zu überwinden, ist es nützlich, auf die
von Fritz W. Scharpf entwickelte Politikverflechtungstheorie zurückzugrei-