Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

Benz · Konstruktive Vetospieler in Mehrebenensystemen 231
Anderes gilt für institutionelle Bedingungen, welche das Verhalten von
Vetospielern beeinflussen. Sie verdienen zudem die besondere Aufmerksamkeit
der politikwissenschaftlichen Forschung, weil sie grundsätzlich veränderbar
sind. Auch bei konsequenter Berücksichtigung von Akteurstrategien
stellen institutionellen Reformen einen Weg dar, um Politikergebnisse zu
verbessern. Wenn wir die Wirkungen von Institutionen auf Vetostrategien
kennen, so können wir auch etwas darüber aussagen, wie ein politisches System
an Handlungs- und Innovationsfähigkeit gewinnen kann, ohne dass die
Vorteile der Aufteilung von Macht aufgegeben werden.
Die folgende Aufzählung von institutionellen Bedingungen für konstruktive
Strategien in Mehrebenensystemen stützt sich im Wesentlichen auf Ergebnisse
empirischer Untersuchungen. Sie ist nicht durch eine Theorie geleitet
und beansprucht deswegen keine Vollständigkeit. Ferner darf daraus
nicht geschlossen werden, dass bei Vorliegen der genannten Bedingungen
die blockierenden Effekte von Politikverflechtung vollkommen ausgeschlossen
wären. Auch diese institutionellen Regeln stellen nur einen Rahmen dar,
welcher die erwünschten Ergebnisse begünstigt, aber nicht zwingend herstellt.
1. Die Gestaltung von Verfahrensregeln für Verhandlungsprozesse gehört
vermutlich zu den wichtigsten Voraussetzungen effektiver Politik in verflochtenen
Systemen. Implizit belegen dies bereits die Studien zur Politikverflechtung
(Scharpf/Reissert/Schnabel 1976), in denen auf spezifische
Verfahrensmodalitäten in der Bund-Länder-Kooperation hingewiesen
wurde. Explizit herausgestellt wurden Verfahrensregeln in der Untersuchung
von Rainer Eising (2000: 228–233, 2000a) zu den Verhandlungen
im Ministerrat der EU über Deregulierung der Energiewirtschaft. Insbesondere
die sachliche Aufgliederung der Konfliktgegenstände, die Einrichtung
verschiedener Verhandlungsforen mit variierendem Beteiligtenkreis
sowie die Regel, einmal getroffene Vereinbarungen über Teilfragen
nicht erneut zum Verhandlungsgegenstand zu machen, scheint eine wichtige
Bedingung für »Policy«-Lernen zu sein. Ferner entscheidet der Grad
der Zentralisierung von Verhandlungen über die Möglichkeiten, Paketlösungen
zu finden (Scharpf/Benz 1991: 99).
2. Eine wichtige Voraussetzung innovativer Politik in einem Mehrebenensystem,
das gleichwohl offen ist für eine hinreichende Interessenberücksichtigung,
stellt die Differenzierung des Verhandlungssystems in unterschiedliche
Arenen dar. Nur in solchen Strukturen ist die Strategie des
»level shifting« anwendbar. Ferner sind Paketlösungen nur zu erreichen
in Verhandlungsstrukturen, die politikfeldübergreifend angelegt sind und