Festschrift für Fritz W. Scharpf - MPIfG

222 III · Die Handlungsfähigkeit der Demokratie
lung (»issue linkage«) erweitert werden kann. In intergouvernementalen
Verhandlungen in Bundesstaaten, die Strukturen der Politikverflechtung
ausgebildet haben, sind diese Strategien ebenfalls üblich (zu Kanada:
Painter 1991).
– Eine weitere Variante institutioneller Veränderung, welche zur Überwindung
drohender Blockaden beiträgt, besteht in der Einrichtung von Parallelinstitutionen,
welche nicht durch die Interessenkonflikte zwischen
Regierungen belastet sind, weil in ihnen fachliche Erwägungen im Vordergrund
stehen. Im Unterschied zum »level shifting« wird hier das Verhandlungsthema
nicht neu definiert, sondern man nutzt im vorhandenen
Aufgabenfeld vorhandene Institutionen, die formal nicht für die Entscheidung
zuständig sind, aber Entscheidungsvorschläge erarbeiten können.
Ein Beispiel hierfür ist der Wissenschaftsrat, welcher Bund-Länder-
Verhandlungen in der Bildungs- und Forschungspolitik vorbereitet.
Wenngleich seine fachlich begründeten Empfehlungen nicht selten den
Interessen der Wissenschaftspolitik des Bundes und der Länder widersprechen
(Kaase 1999), so fördert er doch in einem durch ideologische
Auseinandersetzungen und Verteilungsinteressen belasteten Politikfeld
die Entscheidungsfähigkeit im deutschen Verbundföderalismus. Im deutschen
Bundesstaat fungieren auch die Parteien als konfliktentlastende
und konfliktregelnde Parallelinstitutionen, weil bei der Festlegung der
Parteilinie Bundes- und Länderinteressen ausgeglichen werden müssen.
In der EU sind in diesem Zusammenhang besonders der Ausschuss der
ständigen Vertreter sowie die Fachausschüsse des Rates zu nennen, in
denen nach Schätzungen ca. 70 Prozent der Vereinbarungen getroffen
werden, die der Rat nur noch ratifiziert (Hix 1999: 68).
– Durch die Nutzung von »Opting-out«-Klauseln bei Vereinbarungen
kommt es ebenfalls zu einer Änderung des institutionellen Kontexts,
denn damit wird die Reichweite einer Regelung eingeschränkt. Solche
Auswege aus der Blockade werden besonders dann genutzt, wenn drohende
Vetos von Parlamenten einer Regierung keinen Verhandlungsspielraum
lassen, extern erzwungener Widerstand kurzfristig in Verhandlungen
nicht überwunden werden kann und ein Veto einer Regierung nur
durch bilaterale Sondervereinbarungen zu vermeiden ist. Wie sich am
Beispiel der EU erkennen lässt, kann diese Strategie zu einer dauerhaften
Veränderung der Mehrebenenverflechtung führen. Die Tatsache, dass in
der EU Fortschritte der Integration häufig nur zu Stande kamen, weil
einzelnen Staaten ein »Opting-out«-Recht zugestanden wurde, führte