Moderne Autonomiesysteme - Gesellschaft für bedrohte Völker

2.3 Die Geschichte der
politischen Autonomie 46
Wenn man von einer Definition von politischer
Territorialautonomie gemäß der im vorigen Kapitel 2.2
genannten Kriterien (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit,
Mindestmaß an legislativen und exekutiven Befugnissen,
de jure und de facto-Autonomie, kein souveräner oder
assoziierter Staat, kein abhängiges Gebiet) ausgeht,
beginnt die Geschichte der politischen Autonomie
nicht vor dem 20. Jahrhundert. In der Geschichte
Europas gab es allerdings seit dem 16. Jahrhundert
Formen von Autonomie für religiöse Gemeinschaften
wie z.B. für die Protestanten in katholischen Regionen,
die Juden in verschiedenen Teilen von Städten und
Staaten, die Muslime in christlichen Gebieten, und für
Katholiken, Orthodoxe und Juden im Osmanenreich.
Dieses System, „Millet“ genannt, blieb bis zum
Ende des Osmanischen Reichs 1918 aufrecht. Es
verlieh Juden und Christen das Recht auf eine eigene
Familienrechtsordnung, Traditionen, Gerichte und
Schulen und sogar eine eigene Besteuerung neben
dem osmanischen Steuersystem. Die Abschaffung
des Millet-Systems und die wachsende Unterdrückung
von ethnischen und religiösen Minderheiten trug
wesentlich zum Widerstand der Balkan-Völker gegen
die neuen Herrscher bei.
In der 1. Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde
in verschiedenen Fällen Territorial-autonomie
eingerichtet, um politische Konflikte einzudämmen, die
aus den Gebietsveränderungen nach dem 1. Weltkrieg
entstanden waren. Einige nationale Minderheiten in
Mittel- und Osteuropa erhielten Territorialautonomie als
Ersatz für Selbstbestimmung von den Siegermächten
des Weltkriegs wie z.B. die freie Stadt Danzig, das
Memel-Klaipeda-Gebiet und das Saarland von 1920
bis 1935. 47 Doch im Großen und Ganzen waren die
getroffenen Lösungen unzureichend und ihre Mängel
lieferten aggressiven, nationalistischen Nachbarn
oder Schutzmächten den Vorwand, irredentistische
Bedrohung aufzubauen und Annexionsbestrebungen
vorzubereiten.
46 Vgl. zu diesem Aspekt Markku Suksi, Autonomy – Applications
and implications, The Hague 1998; Zelim Skurbaty (ed.), Beyond
a one-dimensional state, Leiden 2005; Yash Ghai (ed.), Autonomy
and ethnicity: negotiating competing claims in multiethnic states,
Hong Kong 2000; Ruth Lapidoth, Autonomy – Flexible solutions for
ethnic conflicts, Washington, 1997, Teil III-7 und III-8; Hurst Hannum,
Autonomy, Sovereignty and Self-determination-The Accommodation
of Conflicting Rights, Philadelphia 1996
47 Ruth Lapidoth, Autonomy – Flexible solutions for ethnic conflicts,
Washington, 1997, S.77-84; Hurst Hannum, Autonomy, Sovereignty
and Self-determination, Philadelphia 1996, S.370-406
2 Das Konzept der politischen Autonomie
In der zweiten Nachkriegszeit gab es ungünstige
Rahmenbedingungen für eine breite politische
Diskussion über Autonomie. Obwohl das Recht aller
Völker auf Selbstbestimmung als grundlegendes
Prinzip des Völkerrechts am 10.12.1948 in der Charta
der Vereinten Nationen verankert worden war und
später in den Internationalen Pakten für bürgerliche
und politische Rechte 1966 verbrieft wurde, wurde
seine Anwendung auf Völker beschränkt, die von den
klassischen Kolonialmächten beherrscht waren. Neue
Formen von Kolonialismus, die von eben unabhängig
gewordenen Entwicklungsländern ausgeübt wurden,
übersah man.
Auf der anderen Seite waren nationale Minderheiten,
Volksgruppen und indigene Völker innerhalb souveräner
Staaten nicht berechtigt, das Selbstbestimmungsrecht
zu fordern. Autonomie als kollektives Recht wurde
in Europa eher als Bedrohung existierender Staaten
wahrgenommen, da sie auf dem Hintergrund eines
Nationalstaats entstanden waren. Nur wenige
multinationale Staaten wie die Schweiz und Belgien
lieferten Anschauungsbeispiele für Alternativen zum
Nationalstaat mit einer hegemonialen Titularnation.
Da es mehr als 100 nationale Minderheiten in Europa
gibt, wurde ein Kollektivrecht auf Autonomie nicht als
Ersatz für Staatlichkeit, sondern geradezu als Einladung
betrachtet, die Nationalstaaten aufzubrechen. Die
Staatseliten betrachteten dieses Konzept demnach
mit tiefem Misstrauen. 48
Dennoch fanden in der Nachkriegszeit einige Staaten
in West- und Nordeuropa den Weg zu einer Politik der
Anerkennung und dem Schutz nationaler Minderheiten
durch Regeln im Verfassungs- und Staatsrecht. Ein
wachsender Trend zu allgemeiner Dezentralisierung
und Regionalisierung (Italien, Frankreich, Spanien)
und Devolution (Großbritannien) förderte diesen
Prozess zu mehr Territorialautonomie. Neben der
ältesten Territorialautonomie Europas, den Åland-
Inseln in Finnland, wurden Sonderautonomien in
Italien und Dänemark eingerichtet. Belgien lieferte
ein Beispiel dafür, wie ein zuvor zentralisierter Staat
stufenweise in einen Bundesstaat umgewandelt
werden kann. Dadurch wurden den drei historischen
Sprachgemeinschaften Belgiens, den Flamen
(Holländisch), den Wallonen (Französisch) und der
deutschen Minderheit an der Ostgrenze zu Deutschland
Territorial- und Kulturautonomie gewährt. 49
48 Eine zahlenmäßige Übersicht über die ethnische Vielfalt in Europa
findet sich in: Christoph Pan/Beate S. Pfeil, National Minorities
in Europe – Handbook, Braumüller, Wien 2003, Teil II, S. 39-181
49 Bruno de Witte, Regional autonomy, cultural diversity and Eu-
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