Umwelt und Straßenverkehr

in den verschiedenen Sektoren erscheint ein anteilig gleicher
Reduktionsbeitrag aller Sektoren nicht sinnvoll.
Vielmehr kann die Reduktion in Sektoren mit hohen Vermeidungskosten
– wie sie zumindest teilweise auch im
Straßenverkehr entstehen – niedriger ausfallen als in Sektoren
mit geringen Vermeidungskosten. Die genaue Verteilung
der Lasten ist allerdings ein schwieriges theoretisches
und politisches Problem, da keine betroffene
Gruppe bereit ist, ohne Kompensation einen besonders
hohen Beitrag zur Emissionsminderung zu leisten – auch
wenn dies gesamtwirtschaftlich die beste Lösung wäre.
Wird ein Reduktionsziel für einen bestimmten Sektor
festgelegt, so üben Lobbyisten, die in diesem Sektor aktiv
sind, regelmäßig Druck aus, gerade diesen Sektor auf
Kosten anderer Sektoren zu entlasten. Zuletzt war dies
bei der Aushandlung des Nationalen Allokationsplanes
im Frühjahr 2004 zu beobachten: Dort wurden mit dem
letztlich beschlossenen Kompromiss den nicht am Emissionshandel
beteiligten Sektoren Haushalte und Verkehr
faktisch implizit höhere Einsparungen auferlegt, ohne
dass jedoch konkrete Angaben über die angestrebte Entwicklung
im Verkehrssektor gemacht wurden (BMU,
2004).
167. Im Einzelnen sieht der deutsche Nationale Allokationsplan
für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen
(Bundesratsdrucksache 424/04) für die Sektoren Verkehr
und Haushalte CO 2-Emissionen in Höhe von jährlich
291 Mio. t für die Kioto-Periode 2008 bis 2012 vor (vorbehaltlich
der Überprüfung im Jahr 2006). Ein Vergleich
mit den temperaturbereinigten energiebedingten CO 2-
Emissionen dieser Sektoren im Jahr 2002 in Höhe von
302,7 Mio. t (unbereinigt 292,5 Mio. t) macht deutlich,
dass auch der Verkehrssektor seinen CO 2-Ausstoß beschränken
muss, wenn nicht alle Reduktionen von den
Haushalten erbracht werden sollen. Wenn bis zur Mitte
des Jahrhunderts ein CO 2-Minderungsziel in der Größenordnung
von 80 Prozent angestrebt wird, müssen die
CO 2-Emissionen des Verkehrssektors sogar erheblich reduziert
werden. Szenarien der Enquete-Kommission
„Nachhaltige Energieversorgung unter den Bedingungen
der Globalisierung und der Liberalisierung“ (Enquete-
Kommission, 2002) zeigen, dass unter einer solchen Annahme
der CO 2-Ausstoß des Verkehrs im Jahr 2050 um
34 bis 55 Prozent gegenüber 2002 sinken müsste.
168. Im Rahmen der derzeit anstehenden Fortschreibung
des Nationalen Klimaschutzprogrammes besteht
dringender Handlungsbedarf dahin gehend, auf der Basis
der mit dem Nationalen Allokationsplan beschlossenen
Lastenverteilung eine längerfristige Perspektive zu entwickeln
und konkrete Zielsetzungen für die einzelnen Verkehrsbereiche
festzulegen. Die beste Lösung wäre dabei
die Einbeziehung des Straßenverkehrs in den Emissionshandel
(s. Abschn. 7.3.3.2). Aber auch in diesem Fall
wäre zur Bestimmung der zu verteilenden Zertifikatmengen
die Festlegung eines genauen Ziels für den Bereich
des Straßenverkehrs unumgänglich. Mit Hinblick auf den
vom SRU kritisch eingeschätzten Kompromiss beim Aufstellen
des Nationalen Allokationsplans im Frühjahr 2004
(vgl. SRU, 2004b) steht das Wirtschaftsministerium, das
die niedrigen Reduktionsvorgaben für die Bereiche In-
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Normative Grundlagen und Ziele
dustrie und Energie durchgesetzt hat, nun besonders in
der Pflicht, anspruchsvolle Reduktionsvorgaben für den
Verkehrsbereich zu entwickeln. Der SRU vertritt jedenfalls
– gerade angesichts der in Folge der Einführung der
Ökosteuer erreichten Erfolge – die Auffassung, dass auch
im Bereich des Straßenverkehrs Reduktionen der Treibhausgasemissionen
erforderlich und ökonomisch vertretbar
sind.
Bei der Festlegung von Klimaschutzzielen für den Bereich
des Straßenverkehrs sollten sämtliche mit Verkehrsaktivitäten
in Zusammenhang stehende Treibhausgasemissionen
berücksichtigt werden, nicht nur die während
der Fahrt entstehenden Emissionen. Insbesondere mit
Blick auf alternative Kraftstoffe gilt es, die Produktionsverfahren
dieser Kraftstoffe mit in die Betrachtung einzubeziehen
(siehe Kap. 7.4).
5.6 Qualitätszielbezogenes
Steuerungskonzept
169. Eine verkehrsbezogene Umweltpolitik muss den in
Entwicklung befindlichen umweltpolitischen Zielekatalog
(Kap. 5.5) in den Mittelpunkt der Debatte rücken.
Verbindliche Schutzziele, die von jeder potenziellen Belastungsquelle
einzuhalten sind und also auch durch die
vom Verkehr ausgehenden Belastungen nicht verletzt
werden dürfen, können dazu dienen, dem Verkehr Anpassungsleistungen
an umweltpolitisch gesetzte Grenzen abzufordern.
Auf der Grundlage der getroffenen Zielsetzungen
lässt sich ein System von Grenzziehungen für die
Verkehrsdynamik entwickeln, das einen hohen Handlungsdruck
auf die Verkehrspolitik erzeugen könnte.
170. Verbindliche Umweltziele, die erforderlichenfalls
auch gegenüber dem Verkehr durchzusetzen sind, haben
im Umweltrecht lange Zeit fast vollständig gefehlt. Die
nationale Umweltgesetzgebung hat zwar frühzeitig auch
Immissionsgrenzwerte zum Schutz von Umwelt und Gesundheit
normiert, deren Anwendungsbereich aber weitgehend
auf stationäre Anlagen verengt. Während auf dieser
Grundlage im Bereich der Industrieanlagen mit zum
Teil erheblichem Investitionsaufwand große Verbesserungen
der Umweltqualität erreicht worden sind, hat der Verkehr
traditionell eine starke Privilegierung dadurch erfahren,
dass er nicht an Immissionsgrenzwerte gebunden
wurde. Eine Ausnahme bildeten allein die Lärmschutzwerte
der 16. BImSchV für Neubau und wesentliche Änderungen
von Straßen und Schienenwegen. Für den von
bestehenden Straßen und Schienenwegen ausgehenden
Lärm existieren dagegen keine Lärmgrenzwerte. Hinsichtlich
der Luftschadstoffe war mit den Prüfwerten der
außer Kraft gesetzten 23. BImSchV allenfalls ein sehr
zaghafter Ansatz eines verkehrsbezogenen Luftqualitätsrechts
zu verzeichnen, der aber ersichtlich nicht auf effektive
Konsequenzen angelegt war. Die Prüfwerte, bei deren
Überschreitung nach alter Fassung des § 40 Abs. 2
BImSchG die zuständigen Behörden verkehrsbeschränkende
Maßnahmen lediglich zu erwägen hatten, konnten
daher auch niemals die Wirkung effektiver Schutzstandards
entfalten. Auch im Hinblick auf den Naturschutz,
den Flächenverbrauch, die Zerschneidungswirkungen