Umwelt und Straßenverkehr

Strategien für eine konzeptionelle Neuordnung der Bundesverkehrsnetzplanung
möglichst günstiger, verkehrssparender Raumstrukturen
nach Maßgabe des „Punkt-Axial-Konzepts“ und des
„Zentrale-Orte-Konzepts“ (s. Abschn. 10.4.2) hinzuwirken
und der Entwicklung disperser Strukturen entgegenzusteuern.
Ferner sollte die Raumplanung in Abwägung
der unterschiedlichen Nutzungsansprüche grundlegende,
koordinierende Aussagen zu Natur- und Siedlungsfreiflächen
enthalten. Die Verkehrsplanung muss Engpassanalysen
zu einem ersten raumordnerischen Rahmenkonzept
beisteuern und sodann die raumplanerischen Entscheidungen
über die zukünftigen Entwicklungsschwerpunkte
und Entwicklungsachsen, den verkehrlichen Verbindungsbedarf
sowie über freizuhaltende Naturflächen bei
der Planung des konkreten Netzes maßgeblich berücksichtigen
und unterstützen. Die Ergebnisse des vertiefenden
Bundesverkehrsnetzkonzeptes sollten wiederum nach
Maßgabe einer raumordnerischen Abwägung in das
Raumordnungsprogramm des Bundes integriert werden.
Nur durch eine solche wechselseitige Abstimmung von
Raum- und Verkehrsplanung mit leitender Funktion der
Raumplanung kann eine höhere Mobilität mit vergleichsweise
geringem Verkehrsbedarf erreicht werden.
418. Die erforderliche effektive Integration der Verkehrsplanung
in die Raumplanung setzt indessen formale
Planungs- und Abstimmungspflichten voraus. Soweit es
an einer formalisierten Raumplanung auf Bundesebene
fehlt, sind die Voraussetzungen für eine in die Raumordnung
integrierte Bundesverkehrsnetzplanung nicht gegeben.
An den formalen Voraussetzungen der Integration
von Raum- und Verkehrsplanung mangelt es in Deutschland
nicht nur auf überörtlicher, sondern auch auf der örtlichen
Ebene (zur örtlichen Ebene s. u. Kap. 8.2).
Der Bundesverkehrswegeplan nimmt auf raumplanerische
Zielvorgaben kaum Bezug und es ist nicht erkennbar,
dass dem auf Bedarfsanmeldungen der Länder beruhenden
BVWP ein raumplanerisches Effizienzkonzept
zugrunde liegt, mit dem aus Bundesperspektive raumplanerische
Entwicklungsprioritäten des Fernverkehrs gesetzt
werden. Dieser Mangel einer raumplanerischen Fundierung,
der durch die RWA nicht behoben werden kann,
mag seine Ursache vor allem darin haben, dass es an einer
gestaltungskräftigen Raumplanung des Bundes fehlt, mit
der die Planungen der Länder hinsichtlich gesamtstaatlicher
Erfordernisse (Bedarf, sinnvolle Verteilung, etc.)
verbindlich abgestimmt werden. Das geltende Raumordnungsgesetz
sieht demgegenüber auf Bundesebene lediglich
eine weiche Planung durch „Leitbilder der räumlichen
Entwicklung des Bundesgebietes“ vor, die nach der
geltenden Fassung des § 18 Abs. 1 ROG durch das für die
Raumordnung zuständige Bundesministerium in Zusammenarbeit
mit den zuständigen obersten Landesbehörden
zu entwickeln sind. Diese Leitbilder sollen als Grundlage
für die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und
Maßnahmen des Bundes und der Europäischen Gemeinschaft
dienen, sind aber keine strikt einzuhaltenden Vorgaben,
sondern können in einer planerischen Abwägung
auf Landes- und Bundesebene überwunden werden. Immerhin
besteht aber durch § 18 ROG die Pflicht, eine
bundesweite Raumplanung zumindest ansatzweise zu
betreiben. Der auf dieser Grundlage vom Bundesministe-
rium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in
Zusammenarbeit mit den Ländern erarbeitete „Raumordnungspolitische
Orientierungsrahmen“ von 1992 und der
darauf basierende „Raumordnungspolitische Handlungsrahmen“
der Ministerkonferenz für Raumordnung
(MKRO) von 1995 bieten auch durchaus Beispiele dafür,
welche Strukturen eine formale Bundesraumplanung haben
sollte und welche Elemente sie umfassen müsste. Die
Entwicklung und Berücksichtigung verkehrspolitischer
Leitbilder in dem genannten Orientierungsrahmen und
die entsprechende Verknüpfung mit der Verkehrsplanung
bleiben jedoch rudimentär. Insoweit bedarf es ersichtlich
einer Ergänzung und Präzisierung des gesetzlichen Planungssystems.
Vorschläge für eine bessere Verknüpfung von
Verkehrsplanung und Raumordnung
419. Um die sachlich gebotene Verknüpfung von Raumordnung
und Verkehrsplanung zukünftig zu gewährleisten,
sollte die Bundesraumordnung insbesondere dadurch
gestärkt werden, dass die Bundesregierung weiter gehend
als bisher dazu ermächtigt und verpflichtet wird, in Abstimmung
mit den Ländern ein integriertes Bundesraumordnungsprogramm
aufzulegen, welches maßgeblich
auch den Rahmen für die Verkehrsentwicklung vorgibt.
Diese Bundesplanung sollte ein Mobilitätsleitbild einschließen
und in einem vertiefenden „integrierten Bundesverkehrsnetzplan“
länderübergreifende Entwicklungsfragen
der Verkehrsinfrastruktur möglichst auch
verbindlich durch Raumordnungsziele regeln können.
Entscheidend ist, dass die Entwicklung der Verkehrsverbindungen
durch eine raumordnerische Abwägung vorbereitet
wird. Die Investitionsplanungen sollten sodann eng
an die integrierte Planung gebunden werden.
420. In die Richtung einer solchen integrierten Bundesverkehrsplanung
geht bereits die neuere schweizerische
Verkehrswegeplanung (vgl. ASTRA, 2002). Im Gegensatz
zum Bundesverkehrswegeplan ist diese nicht als ein
Investitionsrahmenplan angelegt, sondern als eine zielbezogene,
verkehrsträgerübergreifende, konzeptionelle
Rahmenplanung, die explizit auf den Vorgaben und Prioritätensetzungen
der schweizerischen Raumordnung und
der schweizerischen Nachhaltigkeitsstrategie aufbaut.
Die so genannten Sachpläne formulieren auf einer konzeptionellen
Ebene zunächst Grundsätze und Festlegungen
für Vorhaben, die dann im weiteren Planungsverfahren
konkretisiert werden. In einer zweiten Phase legt die
schweizerische Bundesregierung sodann die konkreten
Infrastrukturvorhaben fest.
Bessere Integration der Verkehrsplanung in die
Raumordnung auch auf Länderebene
421. Für die nicht vom BVWP erfassten Verkehrsverbindungen
besteht auf Landes- und Regionalplanungsebene
grundsätzlich der gleiche Abstimmungsbedarf zwischen
Raumplanung und Verkehrsplanung wie auf
Bundesebene (Bundesregierung, 1996). Auch insoweit
fehlen hinreichende rechtliche Planungs- und Abstimmungspflichten.
Das geltende Raumordnungsrecht führt
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