Umwelt und Straßenverkehr

an dem als plausibel angenommenen Rahmenszenario
und dem danach zu erwartenden Verkehrsaufkommen bemessen,
nicht aber an politisch-planerisch gesetzten Gestaltungszielen.
Indem die im Rahmenszenario angenommenen
Verkehrsentwicklungen auch der Nutzen-Kosten-
Bewertung zugrunde gelegt werden, werden sie de facto
zur Zielvorgabe umgedeutet. Die Bundesverkehrswegeplanung
steht damit in der Tradition des Predict-andprovide-Paradigmas,
das davon ausgeht, dass sich die Infrastrukturkapazitäten
der wachsenden Nachfrage anpassen
müssen (vgl. Kap. 5). Dieses Paradigma erweist sich
in städtischen Räumen und Agglomerationen bereits
heute als unrealistisch, da die Kapazitäten hier nicht beliebig
ausgeweitet werden können, ohne gewachsene
Stadtstrukturen zu zerstören. Dieses Paradigma wird aber
auch generell zunehmend infrage gestellt (s. Kap. 5.3;
GOODWIN, 1996). Die „Kryptonormativität“ der Szenarien
bzw. Prognosen ist überdies auch deshalb fragwürdig,
weil sie sich einem politischen Diskurs entzieht.
Als eine Konsequenz der normativen Kraft von Verkehrsszenarien
kann auch die kontinuierliche Überschätzung
des Wachstums des Schienenverkehrs in den vergangen
Jahrzehnten in den Prognosen für den Bundesverkehrswegeplan
(vgl. Abschn. 3.2.2) interpretiert werden. Die
bahnoptimistischen Szenarien sollen die eigentlich politisch
gesetzten Investitionsanteile für die Schiene objektivieren
und legitimieren. Von der Kommission
„Verkehrsinfrastrukturfinanzierung“ (2000, S. 24) wurde
dieses Vorgehen als „politische Zielprognose“ kritisiert.
Politische Ziele, die an sich legitim sind, werden dadurch
auf scheinbar objektive Argumente gestützt. Darunter leidet
nicht nur ihre Glaubwürdigkeit, sondern auch ihre
Transparenz und Zugänglichkeit für eine öffentliche Diskussion.
Vertikale Verflechtung und Fehlallokation
399. Der Bundesverkehrswegeplan umfasst die Bundesfernstraßen
einschließlich der Bundesautobahnen, die
Bundeswasserstraßen sowie Schienenfernverbindungen.
Bundesfernstraßen sind in § 1 des Bundesfernstraßengesetzes
definiert als „öffentliche Straßen, die ein zusammenhängendes
Verkehrsnetz bilden und einem weiträumigen
Verkehr dienen oder zu dienen bestimmt sind.“
Etliche in das Fernverkehrsnetz integrierte Straßen dienen
indessen nur partiell dem überörtlichen und zu weiten
Teilen auch dem örtlichen oder regionalen Verkehr. Dies
betrifft insbesondere die Ortsumfahrungen und Durchfahrungen
in Ballungsgebieten. Als Bundesfernstraßen sollen
mit dem Bundesverkehrswegeplan gleichwohl auch
über 300 Ortsumfahrungen finanziert werden (BMVBW,
2003b, S. 1).
Die Verflechtung zwischen Bund und Ländern in der
Bundesverkehrswegeplanung ist grundsätzlich problematisch,
denn sie führt bei den Ländern zu wirtschaftlich
und ökologisch kontraproduktiven „Mitnahme-Anreizen“
und verhindert auf Bundesebene eine hierarchische, integrierte
Verkehrsnetzplanung. Sowohl bei der Bedarfserhebung
für den BVWP als auch bei Straßenbau und -unterhalt
(in Auftragsverwaltung) bestehen auf Seiten der
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Maßnahmen in der Verkehrswege- und Raumplanung
Länder erhebliche Anreize, überzogenen Bedarf anzumelden
und verkehrstechnisch unnötige Investitionen zu
fordern (Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der
Verwaltung, 2004), die auch unter Umweltgesichtspunkten
bedenklich sind. Problematisch ist vor allem die Methode
der Bedarfserhebung. Wie bereits dargelegt, wird
die überörtliche Planung des Bundes wesentlich auf der
Basis von Projekt- bzw. Bedarfsanmeldungen der Länder
erstellt, nicht aber anhand eines integrierten Raum- und
Verkehrsentwicklungsprogramms des Bundes. Dass dabei
die Bundesebene wesentlich die Finanzierung der Verkehrsprojekte
trägt, führt dazu, dass die Länder ihre Anmeldungen
keineswegs auf Strecken mit (Bundes-)Fernstraßenfunktion
beschränken, sondern auch regionale
Strecken und Ortsumgehungen mit überwiegend regionalen
Entlastungsfunktionen anmelden, um dafür Bundesmittel
zu erhalten (Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit
in der Verwaltung, 2004, Kap. 3.2). Nebenbei erzeugt
diese Praxis ersichtlich einen erheblichen Anreiz, Projekte
über den tatsächlichen Bedarf hinaus anzumelden.
Nachdem auf diese Weise politische Erwartungen genährt
wurden, muss das Auswahlverfahren des BVWP zwangsläufig
die einmal geweckten Wünsche enttäuschen. Dieser
Umstand bringt die Gefahr mit sich, dass im Auswahlverfahren
erheblicher politischer Druck zugunsten einer
großzügigen Handhabung der Bedarfsfeststellung sowie
einer länderparitätischen Verteilung der verfügbaren Mittel
ausgeübt wird.
400. Besonders problematisch ist das im BVWP 2003
angelegte Programm zum Bau von Ortsumfahrungen.
Zweifelsohne besteht diesbezüglich ein erheblicher
Handlungsbedarf insbesondere in den neuen Bundesländern,
um die Ortschaften vom Durchgangsverkehr zu entlasten.
Realistischerweise fehlen der Bundesebene aber
die notwendigen Informationen, um die kommunalen
Entlastungsbelange und die überregionalen Ziele in Einklang
zu bringen. Eine Verkehrsentlastung der Kommunen
(vom Durchgangs- sowie vom Quell- und Zielverkehr)
erfolgt nicht notwendigerweise durch ein
bestimmtes Bundesstraßenprojekt, sondern durch ein
Bündel von Maßnahmen. Durch die Steuerung und Mittelzuweisung
von der Bundesebene hingegen wird es
wahrscheinlich, dass eine Optimierung vor Ort zugunsten
einer nicht in jedem Falle sachgerechten Straßenbaulösung
verhindert wird. Eine optimale Entlastungsstrategie
erfordert auf der kommunalen Ebene neben den notwendigen
Ressourcen die planerische Flexibilität, diese optimal
einzusetzen. Das in Abschnitt 8.2.3 empfohlene Gemeindeverkehrsplanungsgesetz
könnte die Kommunen
besser in die Lage versetzen, flächendeckende und verkehrsträgerübergreifende
Maßnahmenbündel zur Entlastung
der Innenstädte planerisch zu entwickeln. Die derzeitige
Vollfinanzierung vieler Ortsumgehungen durch
die Bundesebene bringt dagegen ein erhebliches Risiko
mit sich, dass die Projektplanungen nicht primär am verkehrspolitischen
Bedarf, sondern an eher kurzfristigen
Sekundärzielen wie etwa der kommunalen Wirtschaftsförderung
oder Beschäftigungsstimulierung ausgerichtet
werden. Anstatt durch das System der Bundesbezuschussung
zu fragwürdigen Investitionen und zum Teil auch zu