Umwelt und Straßenverkehr

lichkeiten wichtige Einflussgrößen (HESSE, 2000). So
stößt das Achsenkonzept in großen Agglomerationen an
seine Grenzen. In Zukunft ist es erforderlich, noch mehr
Wert auf die multifunktionale Ausstattung und hohe
Autonomie einzelner Mittelzentren zu legen. Auch ist die
„Unwirtlichkeit“ der Städte offenbar ein entscheidender
Grund für einen erhöhten Freizeitverkehr. Daher ist neben
einer den Zielen einer nachhaltigen Siedlungs- und Verkehrsentwicklung
verpflichteten starken Gesamtplanung
auf allen Ebenen auch eine Erweiterung des auf Verkehr
und Siedlungsstruktur ausgerichteten Blicks auf die
Lebensstile und Milieus der am Verkehrsgeschehen Beteiligten
erforderlich (HESSE, 2000).
Rechtliche Verankerung raumordnerischer Leitbilder
655. Sowohl das Achsenkonzept als auch das Konzept
Zentraler Orte sind bereits im Raumordnungsgesetz (ROG),
insbesondere in dessen raumordnerischen Grundsätzen,
verankert. So ist nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG die dezentrale
Siedlungsstruktur des Gesamtraumes mit ihrer Vielzahl
leistungsfähiger Zentren und Stadtregionen zu erhalten.
Die Siedlungstätigkeit ist räumlich zu konzentrieren
und ausdrücklich auf ein System leistungsfähiger Zentraler
Orte auszurichten. Die Siedlungsentwicklung ist
außerdem durch Zuordnung und Mischung der unterschiedlichen
Raumnutzungen dahin gehend zu gestalten,
dass die Verkehrsbelastung verringert und zusätzlicher
Verkehr vermieden wird (§ 2 Abs. 2 Nr. 12 S. 3 ROG).
Raumordnungspläne sollen dementsprechend als Festlegungen
zur Raumstruktur unter anderem insbesondere
Zentrale Orte (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 lit. b) ROG) sowie
Achsen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 lit. e) ROG) enthalten
(Abschn. 10.4.3). Wesentliche Elemente eines Konzepts
ausgeglichener Funktionsräume bzw. dezentraler Konzentration
werden hiermit zur Vorgabe für raumbedeutsames
Handeln gemacht (ERBGUTH, 2000, S. 60).
656. Weiter finden sich im Grundsätzekatalog des
§ 2 Abs. 2 ROG in Bezug auf die Verkehrsvermeidung
durch die Raumordnung folgende Vorgaben:
– Verdichtungsräume sind als Wohn-, Produktions- und
Dienstleistungsschwerpunkte zu sichern. Die Siedlungsentwicklung
ist durch Ausrichtung auf ein integriertes
Verkehrssystem und die Sicherung von Freiräumen
zu steuern. Die Attraktivität des ÖPNV ist
durch Ausgestaltung von Verkehrsverbünden und die
Schaffung leistungsfähiger Schnittstellen zu erhöhen
(§ 2 Abs. 2 Nr. 5 ROG).
– In Gebieten, in denen Arbeitsplätze geschaffen werden
sollen, ist der dadurch voraussichtlich ausgelöste
Wohnbedarf zu berücksichtigen. Hinzuwirken ist auf
eine funktional sinnvolle Zuordnung dieser Gebiete zu
den Wohngebieten (§ 2 Abs. 2 Nr. 11 S. 2 ROG).
– Schließlich verlangt § 2 Abs. 2 Nr. 12 S. 3 ROG vor
allem in verkehrlich hoch belasteten Räumen und Korridoren
eine Verbesserung der Voraussetzungen zur
Verlagerung von Verkehr auf umweltverträgliche Verkehrsträger.
657. Diese rechtlichen Vorgaben müssen – flankiert
durch den Abbau verkehrserzeugender finanzieller An-
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Korrektur verkehrserzeugender Anreize
reize (Tz. 633 ff.) – viel konsequenter als bisher in der
Praxis durchgesetzt und der Entwicklung räumlicher
Strukturen zugrunde gelegt werden (RUNKEL, 2004,
Rn. 148). Gemäß § 4 Abs. 2 ROG sind die Grundsätze
der Raumordnung „von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen
Planungen und Maßnahmen … in der Abwägung
oder bei der Ermessensausübung … zu berücksichtigen“.
Ein vollständiges „Wegwägen“ der Belange
umweltfreundlicher Verkehrssteuerung ist insbesondere
nach der nunmehr in § 1 Abs. 2 ROG verankerten Leitvorstellung
der nachhaltigen Raumentwicklung nicht
(mehr) zulässig (ERBGUTH und BEAUCAMP, 2000,
S. 770; ERBGUTH, 2000, S. 30). Danach müssen vielmehr
die sozialen und die wirtschaftlichen Ansprüche an
den Raum mit seinen ökologischen Funktionen „in Einklang“
gebracht werden. Es gilt, die für die konkrete Umsetzung
verkehrssparender Raumstrukturen zur Verfügung
stehenden Instrumente auf den einzelnen
Planungsebenen in einem erheblich größeren Umfang, als
dies in der Vergangenheit geschah, auszuschöpfen.
10.4.3 Raumordnerische und bauleitplanerische
Instrumente zur
Verkehrsvermeidung
658. Die Grundsätze der Raumordnung sind unter anderem
durch raumordnerische Zielfestlegungen in
Raumordnungsplänen zu konkretisieren. Alle öffentlichen
Stellen, die raumbedeutsame Planungen durchführen,
sind an diese Ziele gebunden. Im Unterschied zu
den „nur“ abwägungsrelevanten Grundsätzen der Raumordnung
(Tz. 655 f.) stellen die Ziele der Raumordnung
verbindliche Letztentscheidungen der Landes- bzw. Regionalplanung
dar (KOCH und HENDLER, 2004, S. 48;
HENDLER, 2003).
659. Gemäß § 7 Abs. 2 ROG sollen die Raumordnungspläne
insbesondere Festlegungen zur Siedlungs-, zur
Freiraum- sowie zur Verkehrinfrastruktur enthalten. Im
Hinblick auf eine anzustrebende verkehrssparende Siedlungsstruktur
kommt der Festlegung von Zentralen Orten
und Achsen maßgebliche Relevanz zu (Tz. 649 ff.). Die
Ausrichtung der Siedlungstätigkeit auf Zentrale Orte erfolgt
durch Bestimmung von Ober- bzw. Mittel- oder Unterzentren.
Das Achsenkonzept fordert die Entwicklung
derartiger Zentraler Orte unterschiedlicher Stufen innerhalb
eines Systems „bandartiger“ oder „perlenschnurartiger“
siedlungsstruktureller Schwerpunkte. Letzteres sieht
bspw. das Regionale Entwicklungskonzept (REK) von
1996 für Hamburg, Schleswig-Holstein und Niedersachsen
für die Metropolregion Hamburg vor. Daneben sind
im Raumordnungsplan Aussagen zu besonderen Gemeindefunktionen,
zu Entwicklungsschwerpunkten und
zu Siedlungsentwicklungen zu treffen (§ 7 Abs. 2
Nr. 1 lit. c) und d) ROG). Die anzustrebende Freiraumstruktur
soll durch Festlegungen unter anderem zu großräumig
übergreifenden Freiräumen und zum Freiraumschutz
sowie zur Sanierung und Entwicklung von Raumfunktionen
vorgegeben werden (§ 7 Abs. 2 Nr. 2 lit. a) und
c) ROG). Außerdem soll gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 3 ROG
die zu entwickelnde Verkehrsinfrastruktur in den Raumordnungsplänen
behandelt werden. Dabei können auch
konkrete Festsetzungen zur weiteren Entwicklung der