Umwelt und Straßenverkehr

474. Eine planerische Koordinierung ist zwar offensichtlich
unverzichtbar. Das Bundesverwaltungsgericht
hat insoweit bereits von rechtlicher Seite deutlich gemacht,
dass Verkehrsbeschränkungen nach § 45 StVO jedenfalls
nicht durch Verlagerung der Verkehrsströme zu
Unzuträglichkeiten an einer anderen Stelle und insgesamt
zu einer verschlechterten Gesamtbilanz führen dürfen.
Gleichwohl fehlt eine planungsrechtliche Einbettung der
straßenverkehrsrechtlichen Verkehrslenkung. Im Gegenteil
steht das geltende Straßenverkehrsrecht einer integrierten
Betrachtung und Steuerung des Verkehrs aus drei
Gründen sogar eher entgegen: Erstens ist dieses Recht
noch deutlich von einer segmentierten Betrachtung geprägt;
ein rein medialer Umweltschutz, wie er straßenverkehrsrechtlich
in § 40 Abs. 2 BImSchG für verkehrsbedingte
Luftverunreinigungen normiert worden ist,
entspricht von vorneherein nicht den Erfordernissen eines
integrativen Umweltschutzes (Tz. 528). Zweitens ist problematisch,
dass die Instrumente des Straßenverkehrsrechts
– trotz der erwähnten planerischen und ökologischen
Elemente – wesentlich noch als reines
Verkehrsordnungsrecht begriffen werden, das nicht flächenhaft
auch zu Zwecken einer integrierten Stadt(verkehrs)entwicklung
eingesetzt werden dürfe (s. auch dazu
und zu der kritikwürdigen Rechtsprechung des BVerwG,
Tz. 531). Schließlich – drittens – wird die planerische und
netzbezogene Abstimmung der straßenverkehrsrechtlichen
Maßnahmen wesentlich dadurch erschwert, dass die
Vollzugskompetenzen – dem ordnungsrechtlichen Verständnis
entsprechend – weit gehend bei den Straßenverkehrsbehörden
angesiedelt sind und nicht bei den für die
integrierte Verkehrsplanung allgemein zuständigen Gemeinden.
Ein modernes Verkehrsrecht sollte demgegenüber der
Einsicht Rechnung tragen, dass die gemeinwohlverträgliche
und sichere Gestaltung des Ortsverkehrs durch inkrementale
sicherheitsrechtliche Anordnungen nicht zu erreichen
ist, sondern eben ein integratives planerisches
Vorgehen erfordert. Diese Planung kann nur Aufgabe und
Verantwortung der Gemeinden oder Gemeindeverbände
sein, die daher auch die erforderlichen Anordnungsbefugnisse
erhalten müssen.
Das Straßenrecht
475. In der straßenrechtlichen Widmungsakte, durch die
der Baulastträger den Nutzungszweck, aber auch die
Grenzen der Nutzung festlegt, wird teilweise eine Möglichkeit
für die Gemeinden gesehen, ihrerseits Verkehrslenkung
ggf. nach Maßgabe des kommunalen Verkehrskonzepts
zu betreiben. Das straßenrechtliche
Nutzungsstatut könne unter Umständen detaillierte Aussagen
über die Benutzung der Gemeindestraßen vorsehen
wie beispielsweise die Einrichtung von Busspuren,
Zonenregelungen, Abbiegeverboten und Einbahnstraßen
bzw. Sackgassensystemen (DANNECKER, 1997). Soweit
diese Auslegung auch von der Rechtsprechung getragen
wird, kann damit das Straßenverkehrsrecht einen
Ausweg aus dem oben geschilderten Kompetenzdilemma
bieten. Es böte den Gemeinden erforderliche Zuständigkeiten
für die Umsetzung ihrer Verkehrsplanung. Eine
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Maßnahmen in der Verkehrswege- und Raumplanung
Gesamtverkehrsplanungspflicht oder ein integriertes Planungsverfahren
sieht das Straßenrecht freilich nicht vor.
Das Straßen- und Wegerecht stellt mithin ein ausbaufähiges
Vollzugsinstrument für planerische Überlegungen auf
dem Gebiet des Straßenverkehrs dar, bietet aber – wie das
Straßenverkehrsrecht – keine rechtlichen Maßstäbe für
eine das kommunale Verkehrsgeschehen insgesamt in den
Blick nehmende Planung.
Die Bauleitplanung
476. Die Bauleitplanung kann und sollte durch konzeptionell
begründete Standortentscheidungen durchaus erhebliche
Teilbeiträge zu einer sachgerechten Verkehrspolitik
liefern. Durch die Bebauungsplanung sollte
insbesondere die Entflechtung von vielbefahrenen Verkehrsstrecken
und sensiblen Wohnnutzungen angestrebt
werden. Dazu bietet das Baurecht eine Reihe von zum
Teil sehr detaillierten Festsetzungsmöglichkeiten bis hin
zu der Möglichkeit, Schlafräume nicht straßenseitig zuzulassen.
Entsprechend ihrer Hauptausrichtung auf die Ordnung
und Gestaltung der Bodennutzung fehlen dem Bauplanungsrecht
allerdings Festsetzungsmöglichkeiten für
ein konkretes, qualifiziertes und alle kommunalen Handlungsmöglichkeiten
einbeziehendes Gesamtverkehrskonzept.
Eine entsprechende Anreicherung des baurechtlichen
Planungsinstrumentariums ist zwar erwogen worden
(BATTIS, 2001). Der genauere Vergleich des bauplanungsrechtlichen
Instrumentariums mit den Erfolgsbedingungen
der kommunalen Verkehrsplanung offenbart jedoch,
dass das Bauplanungsrecht keinen geeigneten
systematischen Rahmen für die kommunale Verkehrsplanung
bietet und dass es vielmehr darauf ankommen muss,
ein selbstständig zu fassendes Verkehrsplanungsrecht
durch geeignete Abstimmungsinstrumente mit der Bauleitplanung
zu verknüpfen (s. die bei KOCH et al., 2001,
S. 56 ff., detailliert dargelegten Gründe).
Zwar hat das Bauplanungsrecht in jüngerer Zeit Modifikationen
erfahren, die seine Aufnahmefähigkeit für Belange
des Umweltschutzes neben den klassischen städtebaulichen
Belangen nachdrücklich belegen (s. vor allem
§ 1a BauGB). Auch haben erst jüngst in einem neuen
§ 1 Abs. 9 BauGB die Erfordernisse der Verkehrsvermeidung
ausdrückliche Erwähnung als Planungsbelang gefunden
(eingefügt durch das Gesetz zur Anpassung des
Baugesetzbuches an EU-Richtlinien, vom 24. Juni 2004,
BGBl. I, S. 1359). Dies ändert jedoch nichts daran, dass
das Bauplanungsrecht strukturell nicht zur Bewältigung
einer integrierten Verkehrsplanung geeignet ist: Erstens
sieht das Baugesetzbuch keine vollzugskräftige Planungspflicht
vor; für unbeplante Flächen wird hilfsweise auf
die Maßstäbe des § 34 BauGB zurückgegriffen. Die
Übertragung einer solchen Konzeption auf den Verkehrssektor
würde sachlich nicht überzeugen können, da zur
Bewältigung des örtlichen Verkehrsgeschehens die gestaltende,
aktive Einflussnahme auf wesentliche Teile des
Gemeindegebiets eine unabdingbare Voraussetzung ist.
477. Des Weiteren sind – zweitens – die bislang vorhandenen
Instrumente der Bauleitplanung zur Steuerung des
örtlichen Verkehrsgeschehens ohne tief greifende Modifikation
ihres bisherigen Charakters nicht hinreichend geeignet.
Bebauungspläne kommen schon deswegen nicht