Umwelt und Straßenverkehr

Umweltschutz in der Linienbestimmung und der straßenrechtlichen Planfeststellung
kann das FFH-Regime nur dann erfolgreich verhindern,
wenn es auch gegenüber Beeinträchtigungen greift, die
graduell zur Verschlechterung des Erhaltungszustands
beitragen können. Insofern ist es bei der Beurteilung der
Erheblichkeit von Beeinträchtigungen ggf. erforderlich,
das Zusammenwirken des beantragten Projektes bzw.
Planes mit anderen Projekten oder Plänen zu berücksichtigen
(LAMBRECHT et al., 2004, Kap. 2.6.9).
458. Die Schutzwirkung der FFH-Gebiete hängt sodann
entscheidend davon ab, unter welchen Voraussetzungen
Eingriffe – etwa durch Straßenbau – gleichwohl zulässig
sind und welcher Milderungs- und Kompensationsaufwand
ggf. verlangt werden kann. Zur Frage der Eingriffszulässigkeit
bestimmt § 34 BNatSchG, dass Projekte, die
mit den Erhaltungszielen eines Schutzgebiets nicht vereinbar
sind, dennoch zugelassen werden können, soweit
dies „(1) aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses,
einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher
Art, notwendig ist und (2) zumutbare Alternativen,
den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle
ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen,
nicht gegeben sind.“ Strenger bestimmt Abs. 4,
dass als zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen
Interesses nur solche des Gesundheitsschutzes, der
öffentlichen Sicherheit oder insgesamt günstige Umweltauswirkungen
geltend gemacht werden können, wenn das
Gebiet prioritäre Arten beherbergt oder prioritäre Lebensräume
umfasst. Auch Ziele wirtschaftlicher und sozialer
Art können unter Umständen Eingriffe in diesen Gebieten
rechtfertigen, allerdings nur nach vorheriger Stellungnahme
der EU-Kommission (Abs. 4 Satz 2).
459. Diese Ausnahmebestimmungen werfen unterschiedliche
Auslegungsfragen auf, die generell über die
Effektivität des FFH-Gebietsschutzes entscheiden und zu
denen der SRU bereits in seinem Naturschutz-Sondergutachten
(SRU, 2002, Tz. 298 ff.) Stellung genommen hat.
Als eines der bedeutendsten Konfliktfelder erfordert indessen
die Straßenplanung eine gesonderte Betrachtung
und eine spezifische Konkretisierung der Ausnahmetatbestände.
Was zunächst die öffentlichen Interessen wirtschaftlicher
Art betrifft, die erhebliche Beeinträchtigungen rechtfertigen
können, so werden vielfach auch die allgemeinen mit
einem Großprojekt verbundenen wirtschaftlichen Interessen
(Arbeitsplätze, Strukturentwicklung u. ä.) in Betracht
gezogen. Eine solche weite Auslegung der Ausnahmetatbestände
wird dem Schutzziel der FFH-Richtlinie nicht
gerecht. Das europaweite Netz aus Schutzgebieten wird
sich nicht entsprechend den naturschutzfachlichen Voraussetzungen
etablieren lassen, wenn es durch regionale
Großprojekte aufgrund einfacher wirtschaftlicher Belange
durchlöchert werden kann. Solche Interessen streiten
nahezu für jedes große Infrastrukturprojekt, also vielfach
auch für Fernstraßen. Deshalb müssen an die
Rechtfertigung des Eingriffs durch „zwingende Gründe“
des Allgemeinwohls hohe Anforderungen gestellt werden.
Der Leitfaden des BMVBW zur FFH-Verträglichkeitsprüfung
in der Fernstraßenplanung betont mit der
Rechtsprechung des BVerwG (Urteil vom 27. Januar 2000
– 4 C 2.99 – Bundesstraße B 1), dass im Rahmen
der Einzelfallentscheidung
– das Gewicht und die konkrete Funktion des betroffenen
Gebietes besonderes zu berücksichtigen sind,
– zugunsten des Vorhabens schwerwiegende Gründe
(z. B. Netzanschluss im TEN) vorliegen müssen,
– an die Darlegung bzw. den Nachweis der zwingenden
Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses
hohe Anforderungen zu stellen sind (BMVBW, 2004b,
S. 63 f.).
Hinsichtlich der Gründe des Gesundheitsschutzes hat das
BVerwG klargestellt, dass gesundheitliche Allgemeinbelange
nicht genügen, um wesentliche Beeinträchtigungen
eines prioritären Lebensraums zu begründen. Vielmehr
muss im Einzelfall ermittelt werden, ob die jeweiligen
Ziele des Gesundheitsschutzes die konkreten Beeinträchtigungen
prioritärer Schutzgüter rechtfertigen. Dabei
muss der gesundheitsbezogene Schutzzweck eines Straßenbauvorhabens
jedenfalls den Hauptzweck des Vorhabens
bilden. Es reicht nicht aus, dass mit einer hauptsächlich
Verkehrsbedürfnissen dienenden Umgehungsstraße
auch eine Verminderung von Unfallrisiken erreicht werden
kann (BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2000 –
4 C 2.99, BVerwG E 110, S. 315).
460. Die Rechtfertigung eines Eingriffs muss auf der jeweils
verantwortlichen Planungsebene geprüft werden.
Sachgerecht ordnet daher § 35 Nr. 1 BNatschG an, dass
die in § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG normierten Voraussetzungen
für Ausnahmen vom Beeinträchtigungsverbot
bereits bei der Linienbestimmung zu beachten sind. Bereits
bei der Linienführung ist also ggf. darzulegen, welche
zwingenden Gründe eine Trassierung rechtfertigen,
die eine erhebliche Beeinträchtigung von FFH-Gebieten
mit sich bringt.
461. Maßgebliche Bedeutung kommt insoweit – gerade
auch bei der Linienbestimmung – der Alternativenprüfung
zu. Regelmäßig stellt sich dabei die Frage, welche
anderen Streckenführungen noch als Alternativen in Betracht
zu ziehen sind, oder aber als gänzlich anderes Projekt
gelten müssen. Das BVerwG hat in dieser Frage den
Kreis der in Betracht zu ziehenden Alternativen vergleichsweise
weit gezogen. Nach dem Urteil vom
17. Mai 2002 – 4 A 28.01 – A-44, Zeitschrift für Umweltrecht,
2003, S. 22 ff. sind ggf. auch Einschränkungen
am Grad der Zielerfüllung hinzunehmen, wenn erhebliche
Beeinträchtigungen der FFH-Erhaltungsziele nicht
anders zu vermeiden sind. Insbesondere sollen andere
Streckenführungen, die die überregionalen Verbindungsziele
erreichen, nicht schon deshalb als „Alternative“ ausscheiden,
weil sie nicht auch sämtliche regionalen Ziele
der Ausgangsplanung voll erfüllen können. Vielmehr
müssten zur Wahrung der Erhaltungsziele des (potenziellen)
Schutzgebietes auch Zugeständnisse bei der Verwirklichung
regionaler Verbindungs- und Entlastungsziele
hingenommen werden (vgl. FISAHN, 2003). Außerdem
hat das BVerwG klargestellt, dass auch wesentlich höhere
Kosten der Alternativstrecke diese nicht von vornherein
für die gebotene Alternativprüfung disqualifizieren. Viel-
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