Primo Rapporto sull'applicazione del principio di sussidiarietÃ - CAL

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L’attuazione della sussidiarietà e l’attività normativa in materia di protezione della natura e dell’ambiente, tutela dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti* Andrea Danesi - Davide Scarpone 1. Il quadro normativo di riferimento 1.1. La materia “ambiente” In via preliminare è necessario delimitare il campo dell’indagine svolta e fornire una ricostruzione dell’attuale quadro normativo statale e regionale in materia di protezione della natura e dell’ambiente. Nell’ampia nozione di “ambiente”, ormai pacificamente riconosciuta, ricadono una serie di materie che hanno acquistato autonoma rilevanza giuridica 1 . La materia “ambiente” comprende, infatti, oltre la tutela della flora e della fauna, la difesa contro i vari tipi di inquinamento (acustico, atmosferico, elettromagnetico), la tutela delle acque, i beni paesaggistici e la gestione dei rifiuti. I confini della materia ambiente, come si specificherà meglio in seguito, sono quindi labili e spesso si sovrappongono con quelli di altre materie e in particolar modo con le materie governo del territorio (che ricomprende urbanistica ed edilizia), tutela della salute e tutela del paesaggio. Ai fini del presente lavoro si prenderà in considerazione la normativa regionale in tema di protezione della natura, aree naturali protette, inquinamento delle acque, inquinamento acustico, inquinamento atmosferico, inquinamento elettromagnetico e gestione dei rifiuti. Così delimitato il campo di indagine, in questo primo paragrafo ci soffermeremo in particolar modo sulle materie protezione della natura e aree naturali protette. Per meglio comprendere la portata della legislazione regionale dell’ultima legislatura, occorre ricostruire il quadro normativo statale e regionale sul tema. * I paragrafi 1, 2, 3, 4, 5 e i relativi sottoparagrafi sono stati redatti da A. Danesi. I paragrafi 6 e 7 e i relativi sottoparagrafi sono stati redatti da D. Scarpone. 1 Sulla nozione di “ambiente”, vedi diffusamente B. CARAVITA, Diritto dell’ambiente, il Mulino, Bologna 2005, parte prima, capp. I e II. 135
Come è noto, successivamente alla riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione avvenuta con legge cost. n. 3 del 2001, la potestà legislativa in materia ambientale si ripartisce tra la competenza esclusiva statale e la competenza concorrente Stato-Regioni in ragione delle previsioni contenute nell’art. 117, comma secondo, lett. s), Cost., che riserva allo Stato la potestà in materia di tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dell’art. 117, comma terco, Cost., che invece prevede tra le materie concorrenti la valorizzazione dei beni culturali e ambientali. Nel previgente testo costituzionale la materia ambiente non compariva, ma ciò non aveva impedito alla Corte costituzionale di riconoscere nella materia de qua un margine operativo per le Regioni, grazie alla dilatazione dell’operatività di alcune materie regionali quali, ad esempio, urbanistica e tutela del paesaggio (vedi Corte cost., sent. n. 356/ 1994). Queste limitate competenze regionali si affiancavano e si intrecciavano con quelle statali finalizzate alla tutela dell’ambiente, rimanendo in capo allo Stato l’intervento per la tutela di esigenze unitarie e infrazionabili. Già prima della riforma costituzionale del 2001 la materia ambiente si caratterizzava per la sua natura trasversale, con molteplici contatti con altre materie attribuite alla competenza sia statale che regionale, che ne giustificavano di volta in volta gli interventi legislativi. Il nuovo dettato costituzionale ha mutato, almeno formalmente, la situazione, prevedendo, come visto, due autonomi titoli competenziali in materia ambientale. L’ambiente non ha perso però il suo carattere originario di materia che attraversa una molteplicità di settori, con tutti i problemi applicativi e di individuazione della competenza che derivano da tale sua caratteristica. Il carattere trasversale della materia è stato in particolare utilizzato dalla Corte costituzionale per sancire la legittimità di interventi statali che, pur trovando il proprio titolo di attribuzione proprio nella tutela dell’ambiente, finivano per disciplinare segmenti di materie attribuite alla competenza concorrente o addirittura alla competenza esclusiva residuale regionale. In questi casi la Corte, argomentando proprio dalla congenita contiguità di alcuni tratti della tutela dell’ambiente con altre materie, ha legittimato gli interventi statali, nei limiti nei quali garantivano appunto la tutela dell’ambiente. Anche a seguito della riforma del Titolo V della Costituzione i problemi interpretativi sono rimasti gli stessi; emerge in particolare il tema della difficile distinzione tra ambiente e altre materie espressamente previste negli elenchi dell’art. 117, Cost., quali paesaggio e governo del territorio, ma soprattutto resta di difficile scioglimento il rebus relativo alla esatta distinzione tra “tutela” (di competenza esclusiva statale, che permette allo Stato anche di “rompere” il riparto materiale disegnato in Costituzione) e “valorizzazione” (di competenza concorrente). In questo quadro c’è però da sottolineare l’opera ermeneutica della Consulta la quale, fin dalle prime pronunce in tema di ambiente successive alla riforma costituzionale del 2001 ha, da un lato, preso atto del mutato contesto costituzionale e, dall’altro, precisato che l’intervento statale esclusi- 136
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