#Manual de Direito do Consumidor (2017) - Flávio Tartuce e Daniel Amorim Assumpsção Neves

11.4.2. Cidadão
A legitimidade ativa do cidadão na tutela coletiva é limitada à ação popular, em decorrência da previsão contida no art. 1.º,
caput, da Lei 4.717/1965 (LAP), não havendo qualquer indicação de tal legitimidade em leis subsequentes que versam sobre tutela
coletiva, em especial os arts. 5.º da LACP e 82 do CDC. Ao menos no que toca à previsão legal expressa, realmente, o único texto
legal que atribui legitimação ao cidadão é o art. 1.º da Lei 4.717/1965, que inclusive exclui outros sujeitos dessa legitimação, salvo
na excepcional hipótese de sucessão processual pelo Ministério Público, nos termos do art. 9.º da mesma lei.
Segundo parcela da doutrina, a opção do legislador foi clara em limitar a legitimidade do cidadão à ação popular, tendo
considerado que a experiência não teria logrado o êxito esperado e mesmo experimentado em outros países98. Aponta-se para isso
obstáculos multifacetários, de ordem econômica, social, técnica, cultura, política e jurídica. Diante de tal quadro, o legislador
entendeu que, em leis subsequentes à da ação popular, o ideal seria não só diversificar o rol de legitimados, como excluir o cidadão
de tal rol, o que efetivamente ocorreu até os dias atuais.
Existe doutrina crítica a respeito dessa limitação afirmando que o cidadão deveria ter uma legitimidade mais ampla 99 , havendo
inclusive parcela doutrinária que defende, mesmo diante da atual configuração legislativa, a legitimidade ativa do cidadão para a
propositura de qualquer ação coletiva, com fundamento nos princípios da inafastabilidade da jurisdição e no devido processo
legal100. No sentido de ampliar a legitimação do cidadão de forma expressa, foram as sugestões de reforma legislativas frustradas,
tanto na criação de um Código de Processo Civil Coletivo como na reforma da Lei da Ação Civil Pública.
Interessante notar que, além de doutrina crítica a respeito dessa ampliação, amparada na desconsideração de particularidades
de direito comparado e desprezo dos graves problemas que a legitimação do cidadão gera na propositura da ação coletiva, em
especial nos Estados Unidos 101 , existe outra corrente doutrinária que, ao invés de propugnar pela ampliação da legitimidade do
cidadão para outras ações coletivas, defende uma ampliação dos legitimados à propositura da ação popular, com a inclusão de
pessoas jurídicas ou entidades públicas no rol de legitimados ativos 102 . Nesse sentido, por exemplo, a ação popular portuguesa, que
prevê outros sujeitos além do cidadão como legitimados ativos 103 .
Ainda que se concorde que a ação popular tem, ao menos abstratamente, grande importância sob a ótica dos escopos políticos
do processo, incrementando a participação popular de controle da administração pública por meio de ação judicial, é inegável que
tal ação é privilégio de poucos, estando concentrada fundamentalmente nas mãos de acadêmicos e operadores do direito,
serventuários públicos e políticos. Sem falar em sua utilização deturpada com o único e exclusivo objetivo de criar algum tipo de
embaraço a adversários políticos.
A realidade mostrou que o cidadão genuíno ainda não tem um grau de cidadania suficiente para compreender e tampouco
disposição para utilizar de maneira adequada a ação popular. Nesse sentido, foi feliz o legislador em ampliar o rol de legitimados
coletivos em leis que se seguiram à da ação popular, ainda que se possa questionar do acerto na exclusão do cidadão desse rol de
legitimados. A substituição pura e simples dos legitimados atuais pelo cidadão para todas as ações coletivas está fora de cogitação,
podendo significar um retrocesso sem precedentes no campo da tutela coletiva.
A mera inclusão do cidadão, como colegitimado para a propositura de ações coletivas com os demais sujeitos previstos nos
arts. 5.º da LACP e 82 do CDC, seria medida interessante, que poderia inclusive funcionar como incentivo a uma maior
participação do cidadão, sem colocar em risco as conquistas obtidas até o momento. De qualquer forma, essa ampliação ou
modificação drástica da legitimidade ativa coletiva passa necessariamente por modificação legislativa, podendo, portanto, serem
consideradas apenas como de lege ferenda.
A realidade legislativa atual cria duas limitações. Primeiro, é limitada ao cidadão a legitimidade ativa da ação popular,
havendo entendimento sumulado que exclui a pessoa jurídica dessa legitimidade104, também não se admitindo compor o polo
ativo, ao menos não originariamente, Estado membro da Federação 105 . Segundo, a legitimação do cidadão é exclusiva dessa espécie
de ação coletiva.
As hipóteses de cabimento da ação popular encontram-se previstas no art. 5.º, LXXIII, da CF/1988, sendo possível dividi-las
em três: (a) anulação de ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe; (b) anulação de ato lesivo à
moralidade administrativa; (c) anulação de ato lesivo ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. No art. 1.º, caput, da
Lei da Ação Popular, está consagrada a lesividade ao patrimônio público como fundamento para a ação popular, enquanto o § 1.º
do mesmo dispositivo conceitua o patrimônio público a ser protegido como bens e direitos de valor econômico, artístico, estético,
histórico ou turístico.
Já se pode adiantar a amplitude de tutela derivada da reunião dos dispositivos legais mencionados, sendo tranquilo o
entendimento de que, por meio da ação popular, tutelam-se tanto os bens materiais que compõem o patrimônio público como
também os bens imateriais. Ao prever a tutela do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural, o legislador passou a permitir,
por meio da ação popular, a tutela de bens pertencentes não a uma pessoa jurídica de direito público específica, mas a toda a