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G.Poliandri, C.Campedelli, Trento, Bolzano – 30.11.2008
seguiti da una fase di assestamento in cui sono stati perfezionati normativamente i
necessari strumenti contrattuali e finanziari (attraverso il D.Lgs. n. 190/2002, il
D.Lgs n. 189/2005, il D.Lgs. n. 163/2006 "Codice dei contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE" e
successive modifiche del 2007, alcune leggi finanziarie).
Da questa storia, di seguito riproposta in modo sintetico, emerge che lo sviluppo del
modello contrattuale TAV verso assetti sempre più convenienti per le grandi società
di costruzione e verso l'adozione generalizzata dell'affidamento ad un contraente
generale 290 non è stato solo il frutto dell'accelerazione operata con la legge
obiettivo n. 443/2001 (non è stato il frutto di una "innovazione") ma è invece il
risultato di un lungo processo pluridecennale che ha visto il succedersi di
configurazioni equivalenti anche se con caratteristiche particolari diverse.
Il dato su cui pare necessario concentrarsi è che il modello contrattuale TAV si è
costruito gradualmente in modo da svincolare i costruttori dall'obbligo di gestire
economicamente le opere realizzate rompendo, così, una prassi consolidata tipica
dell'affidamento di lavori pubblici e ponendo le premesse per tutte le deviazioni
conseguenti.
3.1.1 La nascita del programma TAV e le prove generali dello
schema contrattuale TAV negli anni 1980.
Sono numerosi gli autori che fanno risalire l'inizio dello sviamento del sistema dei
lavori pubblici in Italia alle logiche delle gestioni emergenziali e delle procedure
straordinarie derogatorie previste dalle normative che regolarono gli interventi di
ricostruzione dopo i terremoti del 1976 in Friuli - Venezia Giulia e del 1980 in
Campania e Basilicata 291 (e dopo il terremoto del Belice nel 1968, in cui la
ricostruzione dura da allora), insieme a tutte le altre norme successive dello stesso
tipo (per i mondiali di calcio del 1990, i parcheggi urbani, i padiglioni dei malati di
AIDS, Reggio Calabria, per fermarci a quelle dei primi anni).
Ma i risultati che vedremo non sarebbero stati possibili se contemporaneamente i
meccanismi della gestione complessiva dei lavori pubblici (attribuzione, esecuzione,
controlli) non fossero stati modificati per piegare il sistema a servire interessi non
collettivi.
Di queste modifiche quelle più decisive sono state, nel tempo: a) l'affidamento
sempre più frequente dei lavori e dei servizi con il criterio del massimo ribasso di
prezzo; b) la rinuncia graduale dei committenti pubblici al tradizionale ruolo di
direzione e vigilanza sull'esecuzione degli appalti; c) la separazione tra i compiti del
realizzatore e quelli del gestore dell'opera finale, fenomeno evidente soprattutto nel
settore delle infrastrutture.
290
Il quale d'altronde è un sistema di affidamento di lavori pubblici utilizzato non soltanto per la
realizzazione dei programmi TAV.
291
Per esempio, nel 1993 furono stanziati più di 50.000 miliardi di Lire solo per Campania e Basilicata.