NO ALLA NUOVA LINEA FERROVIARIA AD ALTA ... - Stop-bbt.it

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G.Poliandri, C.Campedelli, Trento, Bolzano – 30.11.2008
La storia dei programmi italiani per l'alta velocità ferroviaria è molto intrecciata con
l'evoluzione di questo quadro istituzionale e normativo.
Il 25.10.1984 le Ferrovie dello Stato costituirono una società privata (ma con
capitale tutto FS), la SISTAV-ITALFERR SpA, cui affidarono il compito di definire,
sviluppare e progettare in Italia i sistemi di trasporto ferroviario ad alta velocità.
Nel 1988 buona parte delle progettazioni preliminari concordate era conclusa, dopo
l'affidamento a trattativa privata a poche grandi società di ingegneria che a loro
volta avevano subaffidato molte attività; erano anche pronti i bandi di gara per la
progettazione esecutiva e la realizzazione delle opere.
Contemporaneamente si formarono tra le grandi società di costruzione alcuni
importanti Consorzi pronti (dopo investimenti interni molto rilevanti) a partecipare
alle gare (come vedremo, di natura un po' particolare) per acquisire gli incarichi di
vera e propria realizzazione delle infrastrutture.
Già dall'inizio degli anni 1980 per la ricostruzione in Campania erano state usate in
via derogatoria forme di concessione speciale di lavori pubblici, riassuntivamente
note come "concessioni di sola costruzione", che in sintesi mettevano in mano al
vincitore dell'appalto le funzioni tipiche della stazione appaltante: la progettazione,
le autorizzazioni, le procedure di esproprio, la direzione lavori, il collaudo, e simili.
Con l'effetto di abbassare nettamente il livello e la qualità della vigilanza 292 . Nello
stesso tempo al vincitore dell'appalto non veniva richiesta la gestione dell'opera
eseguita, con l'effetto di renderlo potenzialmente indifferente alla razionalità e alla
buona esecuzione del progetto. Ma la gestione dell'opera eseguita, almeno in quel
periodo, era ancora il caposaldo formale tradizionale nella concessione di lavori
pubblici, come più tardi (in piena fase di spinta alle deroghe) avrebbe riconosciuto
la direttiva europea n. 440/1989 recepita in Italia con il Decreto legislativo
19.12.1991, n. 406, il cui articolo 4, c. 2, stabiliva: "Si considerano concessioni di
lavori pubblici i contratti … caratterizzati dal fatto che la controprestazione a favore
dell'impresa o dell'ente concessionario consiste unicamente nel diritto di gestire
l'opera oppure in questo diritto accompagnato da un prezzo" 293 .
Qualche anno dopo, la Legge 17.2.1987, n. 80, "Norme straordinarie per
l'accelerazione dell'esecuzione di opere pubbliche", stabilì le regole che consentirono
lo svolgimento delle gare per le tratte ferroviarie AV bandite da SISTAV-ITALFERR
SpA e che codificarono il sistema della "concessione di progettazione e sola
costruzione", permisero l'avvio dello speciale sistema contrattuale TAV 294 e, senza
292 In particolare, il fatto di aver collocato gradualmente fuori dalle stazioni appaltanti le funzioni di
direzione lavori e di collaudo, privandole del senso di appartenenza organica alla parte pubblica, ha
creato figure che - per il fatto di essere compensate a percentuale sul valore finale dell'opera
realizzata - potevano avere oggettivo interesse all'incremento incontrollato dei costi e quindi ad
appoggiare l'impresa esecutrice "nella gestione dei tempi, contabilità, subappalti, varianti, sospensioni,
proroghe" (CICCONI I., La storia del futuro di tangentopoli, ed. DEI, 1998, 146).
293 Per la storia, questo articolo 4 fu poi abrogato dal regolamento della legge quadro sui lavori
pubblici del 1994 approvato con DPR n. 554/1999, mentre l'insieme del Decreto legislativo n.
406/1991 è stato abrogato dall'articolo 256 del Decreto legislativo n. 163/2006.
294 Il finanziamento dei lavori nel settore ferroviario regolati dalla Legge n. 80/1987 proveniva da
trasferimenti annuali alle Ferrovie dello Stato a carico del bilancio statale.