Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass Kurt Eichenberger in seinem
Referat über „Regierung und Verwaltung“ den Ausdruck „Regierungssystem“
in einem sehr engen Sinne verwendet und sich dabei auf eine angebliche wissenschaftliche
Tradition in der Schweiz beruft.
„Anders als im angelsächsischen Rechtskreis und anders als im politologischen
Sprachgebrauch, wo der Begriff des Regierungssystems’ häufig die Macht- und
Leitungsordnung im Staat schlechthin umschreibt, wird er in der Schweiz zunehmend
in einem engeren Sinn gebraucht: Er soll lediglich die innere Ordnung
der Exekutive einerseits und deren Beziehungen zu andern Organgruppen andererseits
charakterisieren.“ 57
Ob die erwähnte Sprachregelung sich tatsächlich auf eine schweizerische Tradition
zu berufen vermag, muss dahingestellt bleiben, da Eichenberger auf nähere Angaben
verzichtete. Der angeblich „schweizerische“ RegierungssystemBegriff erhöht
jedenfalls die Wahrscheinlichkeit, dass die Exekutive isoliert und von ihrem institutionellen
Kontext losgelöst betrachtet wird. Er legt es nicht nahe, dass Interdependenzen
zwischen gewissen Institutionen wie Referendum und Milizparlament einerseits
und Regierungsverhalten anderseits einlässlich untersucht werden. Der Begriff
erscheint vielmehr als Korrelat zur Politik der Wahlen-Kommission, nur disparate
Partikularreformen in Erwägung zu ziehen.
In ihrer Reformdiskussion operierte die Wahlen-Kommission wiederholt mit der –
meist nicht expliziten – Annahme, dass apriorisch allgemeine materielle Regeln
aufgestellt werden können, welche die Ausscheidung der „wichtigen“ oder „wesentlichen“
Rechtsnormen und Staatsakte von den „nebensächlichen“ oder „sekundären“
gestatten. Diese Annahme erscheint im Zusammenhang mit dem Postulat, ein
„eigentliches Grundgesetz“ zu schaffen, das frei ist von „nebensächlichen“ Normen.
Sie erscheint aber vor allem, wenn es darum geht, arbeitsmässig „überlasteten“
Staatsorganen „sekundäre“ Aufgaben abzunehmen. Als einer solchen Entlastung
bedürftig erachtete die Kommission den Bundesrat, das Parlament und die Stimmbürgerschaft.
Was den Bundesrat betrifft, so führte diese Auffassung nach Massgabe
des Hongler-Berichtes bereits zur Umwandlung der Bundeskanzlei in ein
„Stabsorgan“ der Regierung, wobei jedoch die Regierung ihren Stabschef, den
Bundeskanzler, nicht selbst ernennen kann. – Hinsichtlich der Volksrechte stellte
Josy Meier fest, dass in den Vernehmlassungen der Ruf nach einer „sinnvollen
Konzentration“ unüberhörbar sei und forderte die Beschränkung dieser Rechte „auf
das Wesentliche“ 58 Wie eine solche „Verwesentlichung der Volksrechte“, gekoppelt
mit einer „Verwesentlichung der Parlamentsrechte“, aussehen könnte, deutet Kurt
Eichenberger mit seinem Konzept einer „Sekundärlegislative“ an. 59 Nach seiner
Auffassung kann die Rechtssetzungsaufgabe nur noch teilweise vom Parlament
wahrgenommen werden, sofern die Staatsaufgaben weiterhin im bisherigen
Rhythmus zunehmen. Damit der von Parlament nicht zu bewältigende Teil der
Gesetzgebungsarbeit nicht von der Exekutive geleistet werden müsse, sei eine
Sekundärlegislative zu schaffen: Sie würde nicht das „wichtigste Recht“ schaffen,
sondern solches, „welches entweder vorangehendes Gesetzesrecht
57 SB S. 497.
58 SB S. 220 f.
59 SB S. 571 f. Siehe auch oben Seite 94, Note 6.