Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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aufweisen. – Zahlreiche Aussagen der beiden bisher erschienenen Richtliniendokumente
sind inhaltsarm und liegen in der Nähe von „Leerformeln“. 20 Bei den meisten
behandelten Bereichen beschränken sich die Dokumente auf die Angabe, dass ein
neues Gesetz oder eine Gesetzesrevision verabschiedet werden soll. Nur spärlich
sind die Auskünfte über die Ziele, welche die geplanten Gesetze anstreben, und die
Massnahmenbündel für die Zielverwirklichung. Klare Prioritätsordnungen lassen
sich in den bisher erschienenen Richtliniendokumenten kaum nachweisen.
Richtlinien und Rechenschaftsbericht über deren Vollzug werden vom Bundeskanzler
zuhanden des Bundesrates ausgearbeitet. Der Kanzler hat auch die Einhaltung
der Richtlinien zu überwachen. Es ist aber bei der ambivalenten Stellung
des Kanzlers und der gegebenen Departementalisierung von Regierung und Verwaltung
kaum vorstellbar, dass der Kanzler gegenüber einem widerspenstigen
Departement die Respektierung der Richtlinien durchsetzen könnte. Dass er das
Bundesratskollegium mit einem solchen Fall befassen und einen Kollegiumsbeschluss
erwirken würde, ist mindestens psychologisch nicht sehr naheliegend. Eine
seltene Ausnahme dürfte es auch sein, dass ein Bundesrat gegenüber einem andern
Departementsvorsteher auf der Einhaltung der Richtlinien besteht. Solche
Einmischungen in ein fremdes Departement sind nämlich geeignet, entsprechende
Retorsionsmassnahmen auszulösen.
Es ist anerkannt, dass schweizerische Regierungsrichtlinien eigentlich für niemanden
verbindlich sind. Das Parlament darf sie bloss diskutieren und „zur Kenntnis
nehmen“. Nach Auffassung eines bundesrätlichen Sprechers hat es nicht einmal
das Recht, sie zurückzuweisen. 21 Der Bundesrat behält sich ausdrücklich Abweichungen
von seinen eigenen Richtlinien vor, will jedoch solche Abweichungen jeweils
öffentlich begründen. – Der Huber-Bericht führt aus, dass die Regierungsrichtlinien
„eine Strecke weit auch Absichten aufnehmen, für deren Realisierung nicht
der Bundesrat, sondern die Bundesversammlung zuständig ist“. 22 Man könnte ergänzen,
dass in schweizerischen Regierungsrichtlinien der Bundesrat – über den
Vorbehalt der Parlamentszuständigkeit hinaus – Dinge versprechen muss, die ausserhalb
seiner faktischen Kontrolle liegen. Selbst die Einhaltung von Fristen für die
Vorlage von Gesetzgebungsprojekten kann die Regierung nur beschränkt kontrollieren,
da sich die Bargaining-Prozesse zwischen den „soziologischen Legislativkräften“
kaum programmieren lassen. Ohne es über Gebühr verallgemeinern zu
wollen, sei folgendes Beispiel angeführt. In den Richtlinien vom Mai 1968 versprach
die Regierung, eine Botschaft über - die Totalrevision des Verwaltungsorganisationsgesetzes
„spätestens“ auf Ende der Legislaturperiode dem Parlament vorzulegen.
Im Rechenschaftsbericht vom April 1971 versprach sie, die Botschaft „auf die Wintersession
1971, spätestens auf die Frühjahrssession 1972“ einzureichen. Ein drittes
Versprechen legte die Regierung in den Richtlinien vom März 1972 ab und
stellte die Botschaft noch für das Jahr 1972 in Aussicht. – Nicht nur die Huber-
Kommission, sondern auch die beiden Richtliniendokumente hatten die
20 Zum Begriff der „Leerformel“ siehe oben S. 24.
21 Siehe Stellungnahme von Bundespräsident Celio zu Rückweisungsanträgen in der nationalrätlichen
Richtliniendebatte vom 25. 4. 1972 (NZZ, Nr. 194, 26. 4. 7972, S. 17).
22 Huber-Bericht, S. 12.