Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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Vetopositionen, Kompromisszwang, referendumstechnische Überlegungen sowie
die meist hohe Komplexität der Materie zwingen den Gesetzgeber, zentrale Punkte
aus dem Gesetz auszuklammern, grosszügige Ausweichklauseln einzufügen, im
Belanglosen sehr detailliert und im Wichtigen sehr vage zu formulieren. Strittige
Punkte müssen auf die Verordnungsstufe delegiert werden, oder ihre Lösung wird
nur in Umrissen angedeutet, die konkrete Ausgestaltung dagegen im Namen des
Föderalismus den Kantonen überlassen. Schindler spricht von der „Aushöhlung
manchen Gesetzes durch den Delegationsweg“. 9 In dem äusserst wichtigen, neuralgischen
Gesetzgebungsbereich der Raumplanung wurde der Bund von Verfassungs
wegen gar nur auf den Erlass von „Grundsätzen“ reduziert (Art. 22quater
BV). Die Juristen betonen, dass Planungsgrundsätze des Bundes einen „hohen
Abstraktionsgrad“ haben müssen. Kein Zweifel kann darüber bestehen, dass solche
Grundsätze eine nur geringe Normierungs- und Gestaltungskraft besitzen. – Theodore
Lowi stellt fest, dass in Systemen von lnterest Group Liberalism der Gesetzgeber
sich darauf beschränkt, den Vollzugsorganen Problemkataloge und Geld zur
Verfügung zu stellen; was damit gemacht wird, entzieht sich seiner Gestaltungskraft.
Die konkreten Resultate, die herauskommen, werden nicht vom Willen des
Gesetzgebers, sondern vom Bargaining der Direktinteressierten bestimmt. 10 Ist
diese Tendenzbeschreibung richtig, so verlieren Referendumsentscheide zusehends
den Charakter von „Sachentscheiden“; denn selbst der wohlinformierte Fachmann
kann bei der Lektüre eines Gesetzes keine Prognose mehr wagen, welche
Auswirkungen der Erlass haben wird. Referendumsentscheide werden vielmehr zur
„Delegation von Vertrauen“ an den Vollzugsapparat innerhalb eines bestimmten
Tätigkeitsbereiches. Mit der Formel „Delegation generalisierten Vertrauens“ wird
normalerweise die Bedeutung von allgemeinen Wahlen in Massendemokratien
umschrieben. 11 Keineswegs darf jedoch die Vertrauensdelegation im Referendumsentscheid
als äquivalent mit jener bei allgemeinen Wahlen betrachtet werden. Das
Korrelat zum Vertrauen, nämlich das Misstrauen, kann im Referendumsentscheid
nicht ausgedrückt werden. Jede beliebige Interpretation eines negativen Referendumsentscheides
ist in der Schweiz möglich, nur nicht jene, dass die in Frage stehende
Behördenorganisation das Vertrauen des Volkes nicht mehr geniesse. Damit
das politische System überhaupt funktionieren kann, dürfen negative Referendumsentscheide
nicht als Vertrauensentzug aufgefasst werden, dürfen sie keine
personelle Konsequenzen haben. Pointiert ausgedrückt geht es bei Referenda über
komplexe Vorlagen wie Planungsgesetze vorwiegend darum, ob das Volk schon
bereit ist, den zuständigen Behördenapparat zu akklamieren. Verweigert es die
Akklamation, so wird ihm Gelegenheit geboten, sie später nachzuholen.
(3) Dass Referendumsabstimmungen zu Akklamationsübungen werden, mag ein
Extremfall darstellen. Sicherlich dürfen wir jedoch von der Annahme ausgehen,
dass die Abstimmungsvorlagen die Tendenz haben, komplizierter und schwerer
durchschaubar zu werden. Dietrich Schindler bemerkte:
9 Schindler, op. cit., S. 122.
10 Lowi, op. cit., Kapitel 5 „Liberal Jurisprudence: Policy Without Law“, S. 125–156; ebenfalls: S. 290.
11 Fritz Scharpf, Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, Konstanz 1970, S. 91.