Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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4. Die Ausweitung der Befragung
a) Das „normale“ Vernehmlassungsverfahren
Bei der Ausarbeitung gewöhnlicher Bundesgesetze hat sich in der Schweiz ein
„vorparlamentarisches Verfahren“ herausgebildet, das gewissen Regelmässigkeiten
folgt. Starre, generell angewandte Regeln lassen sich dabei kaum feststellen,
doch weist dieses Verfahren eine Struktur auf, welche einzelne Beobachter veranlasste,
Verallgemeinerungen zu formulieren. Leonhard Neidhart spricht von einem
„typischen Phasenablauf von Kommissionsberatung, von Verbandsanhörung und
wiederholter Kommissionsberatung“; er konstatiert eine „typische Rollendifferenzierung
zwischen Vertretern der Bundesverwaltung, zwischen den wissenschaftlichen
Experten sowie den Repräsentanten der organisierten Interessen“. 1 Jean Meynaud
unterscheidet folgende sechs idealtypische.Stufen im vorparlamentarischen Gesetzgebungsverfahren:
(1) Konsultation interessierter Departemente innerhalb der
Bundesverwaltung. (2) Ein Experte oder eine kleine Gruppe von Experten erstellt
ein Vorprojekt oder begutachtet ein bereits vorhandenes Vorprojekt. (3) Das verantwortliche
Departement tritt mit interessierten Kantonsbehörden und Verbänden
in mündliche Kontakte. (4) Bestellung einer Expertenkommission, welche einen
Vorentwurf erstellt oder modifiziert. (5) Interessierte Kantone und Verbände werden
eingeladen, zum Vorprojekt Stellung zu nehmen. (6) Redaktion des definitiven Projekts,
das dem Bundesrat und dem Parlament vorgelegt wird. 2 Wesentliches Merkmal
des normalen vorparlamentarischen Verfahrens ist die starke Stellung, welche
die daran beteiligten Interessenorganisationen einnehmen. Mehrere Untersuchungen
haben dies bestätigt. 3 Jean Meynaud resümiert: „Certes, l’intervention des
organisations n’est pas le seul élément de ce moment du travail législatif, mais, en
pratique, il en est l’une des composantes fundamentales. ... Les facultés ainsi ouvertes
aux groupes de défendre leur point de vue dès le départ constituent pour eux
un facteurd’influence toujours précieux et parfois décisif.“ 4
Das von Interessenorganisationen dominierte Gesetzgebungsverfahren hat die
Tendenz, Neuerungen nur in geringen Dosen zuzulassen und eine Politik der „kleinen
Schritte“ oder – in amerikanischer Terminologie – des ausgeprägten „Inkrementalismus“
zu produzieren. Verschiedene Autoren haben auf diese Erscheinung
hingewiesen. Theodore J. Lowi kritisiert die ausgesprochene Innovationsfeindlichkeit
des Interest-Group Liberalism: „Government by and
1 Leonhard Neidhart, Plebiszit und pluralitäre Demokratie. Eine Analyse der Funktion des schweizerischen
Gesetzesreferendums, Bern 1970, S. 297.
2 Jean Meynaud, Les organisations professionnelles en Suisse, Lausanne 1963, S. 217–279.
3 Zum Agenturvertragsgesetz von 1949: Christopher Hughes, The Parliament of Switzerland, London
1962; zum Bundesbeschluss über die Gewährung einer Hilfe an die Holzverzuckerungs-AG (Emser
Vorlage) von 1955: Beat Alexander Jenny, Interessenpolitik und Demokratie in der Schweiz. Dargestellt
am Beispiel der Emser Vorlage, Zürich 1966; zur Teilrevision des Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes
von 1964: Gerhard Kocher, Verbandseinfluss auf die Gesetzgebung, Bern 1967; zu fünf
verschiedenen Gesetzgebungsprojekten: Max Flückiger, Die Anhörung der Kantone und der Verbände
im Gesetzgebungsverfahren, Bern 1968.
4 Meynaud, op. cit., S. 275