Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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spricht vom „Funktionsverlust des fakultativen Referendums“ und beschreibt den
Übergang von der „Abstimmungsdemokratie“ zu dem, was er euphemistisch „Verhandlungsdemokratie“
nennt. – Der Satz, wonach die Chance auf eine Referendumsabstimmung
um so mehr absinkt, je wichtiger ein Gesetz ist, lässt sich plausibel
machen: Sobald eine Vorlage wichtige Interessen von „referendumsfähigen“
Verbänden berührt, zieht sich das legislatorische Bargaining zwischen diesen Verbänden
in die Länge. Eine Kompromissformel zu finden, erweist sich als schwierige
Aufgabe. Die schliesslich gefundene Formel dem Risiko eines negativen Volksentscheides
auszusetzen, muss von den beteiligten Akteuren als untragbar empfunden
werden. Wenn die Revisionsverhandlungen für ein Gesetz 18 Jahre gedauert haben
(wie im Falle des Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes von 1946 bis
1964), muss ein „Scherbenhaufen“, den das Volk bescheren könnte, unter allen
Umständen vermieden werden. – Der durch das fakultative Referendum strukturierte
politische Prozess tendiert nicht auf den Einbezug des Bürgers in das Entscheidungsverfahren,
sondern auf dessen Ausschluss.
(5) Staatliche Entscheidungsprozesse in der fortgeschrittenen Industriegesellschaft
haben die Tendenz, komplizierter zu werden und länger zu dauern. Die Institution
des fakultativen Referendums verstärkt diese Tendenz, weil möglichst alle „referendumsfähigen“
Gruppen in den Entscheidungsprozess einbezogen und beschwichtigt
werden müssen. Erscheinen die Chancen für einen Kompromiss als ungenügend,
so wird ein Problem erst gar nicht aufgegriffen oder ein Verfahren sistiert. Nur
unter extremem Bedürfnisdruck werden Vorlagen „reif“ und enthalten dann meistens
nur minimale Innovationsschritte. In wichtigen Gesetzgebungsberei;.hen wie
Konjunkturpolitik und Raumplanung pflegt der „Zeitdruck“ durch diese Mechanismen
derart anzuwachsen, dass zur Ausnahmegesetzgebung nach Artikel 89bis der
Bundesverfassung geschritten werden muss. Dieser Verfassungsartikel ermöglicht
Gesetzgebung unter befristetem Ausschluss des Referendums. Der „Bundesbeschluss
über dringliche Massnahmen auf dem Gebiet der Raumplanung“ vom 17.
März 1972 beispielsweise, hastig redigiert und von improvisierten Amtsstellen in
sehr kurzer Frist durchgeführt, brachte schwerwiegende, gelegentlich irreversible
Eingriffe. Das später folgende ordentliche Raumplanungsgesetz erscheint weitgehend
determiniert durch die faits accomplis, welche die „dringlichen Massnahmen“
schufen. – Gelangt eine wichtige Vorlage infolge eines „Betriebsunfalles“ trotz aller
referendumsfeindlichen Mechanismen in die Volksabstimmung, so steht der Bürger
kaum mehr vor einer sinnvollen Wahl. Eine unerlässliche, bereits verspätete Massnahme,
auch wenn sie ungenügend ist, kann man nur verwerfen, wenn man das
Odium der Sabotage auf sich ziehen will. 16
Strukturwandel der Gesetze, wachsende Komplexität politischer Probleme, Gesetzesinflation,
Strategie der Referendumsvermeidung und Verspätungssyndrom
sind die Mechanismen, welche die durch das fakultative Referendum gebotenen
direktdemokratischen Partizipationsrechte entwertet haben. Berücksichtigt man das
obligatorische Verfassungsreferendum, so verbessert sich das Bild kaum. Die üblichen
Partialrevisionen der Verfassung gestatten dem Bürger
16 Siehe dazu: Imboden, Malaise (op. Cit.), S. 22 f.; Schindler, op. cit., S. 118 f.