Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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darum „an der Klippe des Volkswillens scheitern“, weil „das Fuder überladen“ ist.
Das referendumspolitische Vokabular kennt keinen Ausdruck für den Fall, dass das
Volk mehr als die vorgeschlagene Neuerung wünscht.
Konkrete Bargaining-Prozesse sind selbstverständlich komplizierter, als es die
vorgelegte Spieltheorie vermuten liesse. Immerhin legt sie folgende Thesen nahe:
(a) Legislatorische Innovationsprozesse werden erst aufgenommen, wenn von den
direktinteressierten referendumsfähigen Verbänden auch der konservativste den
Status quo nicht mehr integraliter beibehalten will. 6 (b) Kompromisse pendeln sich in
der Nähe des Standpunktes ein, den der konservativste Verhandlungspartner einnimmt.
Mit andern Worten, das Referendum erlaubt Innovation nur in dem Ausmass,
als Einstimmigkeit unter den direktinteressierten referendumsfähigen Verbänden
erzielt werden kann; jeder besitzt ein Vetorecht. In diesem Licht erscheint
die schweizerische „Konkordanz“-Politik als wesentlich durch das Referendum
bedingt. – Das spärliche empirische Material, das bis jetzt über das vorparlamentarische
Gesetzgebungsverfahren vorliegt, scheint die beiden Thesen, die wir aus
unserer Referendumstheorie ableiteten, eher zu stützen als zu erschüttern. 7
Der von kaum jemandem bestrittenen Feststellung über die retardierende Wirkung
des fakultativen Referendums wird entgegengehalten, dass als Gegengewicht die
Verfassungsinitiative einen akzelerierenden Effekt besitze. Die Bremse des Referendums
werde durch den Motor der Initiative aufgewogen. Diese Gleichgewichtstheorie
ist nicht haltbar.
Bereits wurde darauf hingewiesen, dass Initiativbegehren, sofern sie überhaupt vor
das Volk kommen und nicht vorzeitig zurückgezogen werden, mit grosser Regelmässigkeit
verworfen werden. Mit einer Volksinitiative zu drohen, ist also nicht ein
sehr wirksames Druckmittel. – Richtig ist zwar, dass auch zurückgezogene oder
verworfene Initiativen die Bundesbehörden gelegentlich zu Neuerungen veranlassen.
Wie diese von Initiativen stammenden Impulse ins Gewicht fallen, ist mangels
genügender Untersuchungen schwer abzuschätzen. Es muss jedoch mit der Möglichkeit
gerechnet werden, dass die Bundesbehörden in einem bestimmten Sachbereich
mit Reformen zuwarten, bis das Ritual einer oder mehrerer gescheiterter Initiativen
über die Bühne gegangen ist. In solchen Fällen wäre die Neuerungskraft der
Initiative zweifelhaft; denn die blosse Existenz der Institution könnte gegebenenfalls
einen Vorwand zum Zuwarten bieten.
Aus der Natur der Verfassungsinitiative muss geschlossen werden, dass sie als
innovatorisches Gegengewicht gegen das Referendum nicht aufkommen kann.
Dass für ein Initiativbegehren mehr Unterschriften nötig sind (50 000) als für ein
Referendum, spielt dabei eine untergeordnete Rolle. Wesentlich ist jedoch, dass mit
der Initiative nur punktuelle Neuerungen erreicht werden können (Grundsatz von
der „Einheit der Materie“ – Artikel 121 Abs. 3 der Bundesverfassung), während mit
der Referendumsdrohung, ohne dass es auch nur zu einer Volksabstimmung kommen
muss, ganze Programme zu Fall gebracht oder verwässert werden können. –
Schliesslich kann die Initiative in ähnlicher Weise
6 Vgl. Beobachtungssatz 82 von Jürg Steiner, zitiert oben S. 83.
7 Siehe oben Seite 72 ff. und insbesondere die Literaturangaben in Note 109.