Politische Innovation und Verfassungsreform - Badac

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„Wohl niemand wird es deutlicher empfinden als die Expertenkommission
selbst, dass die angestrebten Reformen nur sehr begrenzt durch rechtliche Bestimmungen
zustande gebracht und gesichert werden können. Zwar versucht
der Gesetzentwurf, die zeitgemässe Exekutive zu erfassen, ihr das rechtliche
Gerüst zu geben und Ziele ihres Handelns zu setzen. Aber das Eigentliche, das,
worauf es letztlich für das Gelingen ankommt, lässt sich durch Rechtsnormen oft
nur andeuten, und dass es sich durchsetzt, kann nicht wieder durch Normen
gewährleistet werden. Das Entscheidende nämlich liegt in der Einstellung, in der
Grundhaltung und im rechtlich nicht fassbaren Willen der Amtsträger vieler Stufen:
Sie müssen, gleichsam im Alltag des Verwaltungslebens und der Politik,
das Bild einer zeitgemässen Exekutive verwirklichen in Bereichen und Tatbeständen,
die innerhalb und jenseits rechtlicher Festlegungen liegen.“ 40
Die Null-Hypothese besitzt im schweizerischen Kontext erhebliche Überzeugungskraft.
Da die politischen Entscheidungsprozesse weitgehend dem freien Spiel des
„Interessengruppen-Liberalismus“ überlassen sind, können Rechtsnormen in der
Tat nur eine sehr bescheidene gestaltende Wirkung besitzen. Die Politik des Interessengruppen-Liberalismus
ist, wie dies Lowi pointiert ausdrückt, „policy without
law“. 41 – Bei Wahlen- und Huber-Kommission besitzt die Null-Hypothese indessen
deutlich den Charakter einer sich selbst erfüllenden Prophezeiung: Da die Reformdiskussion
von vornherein auf isolierte Retuschen, auf einen ausgeprägten Inkrementalismus
ausgerichtet ist, dessen Reformtauglichkeit schon aus logischen Gründen
zweifelhaft ist, vermag sich die Null-Hypothese immer wieder zu bestätigen.
(2) Die Annahmen für die Modellkonstruktion
Das Konstruieren von Verfassungsmodellen ist sinnlos, wenn dem Verfassungsrecht
nicht eine gewisse Gestaltungskraft zugebilligt wird. Die Null-Hypothese eignet
sich also nicht als Grundlage für unsere Arbeit. Anderseits darf auch nicht angenommen
werden, dass beliebige Ziele durch entsprechende Verfassungsarrangements
erreicht werden können. Selbst dort, wo Doktrin und Erfahrung nahelegen,
dass bestimmte Verfassungsvorkehrungen bestimmte Ziele befördern, darf nicht
eine starre Ursache-Wirkung-Beziehung postuliert werden. Vielmehr gilt:
Annahme 1
Verfassungsarrangements vermögen nicht mit Sicherheit bestimmte Erfolge zu
produzieren. Hingegen können sie Zwänge oder Rahmenbedingungen setzen,
welche die Wahrscheinlichkeit bestimmter Erfolge erhöhen.
Unsere beiden Analyseansätze, der macht- und der kommunikationstheoretische,
implizieren diese Annahme und versuchen, sie plausibel zu machen. Sie postulieren
beispielsweise, dass eine institutionell bedingte Häufung von Vetopositionen die
Steuerungskapazitäten des Staates herabsetzen. – Trotz der bereits erwähnten
Desillusioniertheit mit Verfassungstechnologie im Ausland darf wohl nicht negiert
werden, dass ein gewisser Zusammenhang besteht zwischen der erhöhten Regierungsstabilität
in der Fünften Republik und den Vor-
40 Huber-Bericht, S. 6.
41 Lowi, op. cit., S. 125.